1. Sự cần thiết phải sửa đổi những quy định về thiệt hại được bồi thường trong Luật TNBTCNN năm 2009
Luật TNBTCNN năm 2009 ra đời đã kết thúc 10 năm thi hành Nghị định số 47-CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra và Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra. Về cơ bản, Luật TNBTCNN năm 2009 đã kế thừa những quy định trong hai văn bản nêu trên, trong đó quy định về thiệt hại được dẫn chiếu áp dụng sang các quy định của Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995. Tuy nhiên, Luật TNBTCNN năm 2009 có hiệu lực thi hành đã thống nhất các quy định về bồi thường của Nhà nước ở tầm Luật. Do đó, khi xác định thiệt hại để giải quyết bồi thường, chỉ áp dụng quy định của Luật TNBTCNN và các văn bản hướng dẫn thi hành mà không áp dụng BLDS và các văn bản hướng dẫn thi hành BLDS[1].
Luật TNBTCNN năm 2009 quy định nguyên tắc bồi thường của Nhà nước được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường với người bị thiệt hại[2]. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng trong quan hệ pháp luật dân sự xuất phát từ quan điểm chính sách pháp lý khi xây dựng Luật[3]. Tuy nhiên, để bảo đảm nguyên tắc này được thực hiện bình đẳng trên thực tiễn giữa một bên là cơ quan nhà nước và người bị thiệt hại thì Luật TNBTCNN năm 2009 đã quy định trên cơ sở phù hợp với các quy định về thiệt hại được bồi thường trong quy định của Bộ luật Dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nhưng cụ thể hóa hơn Bộ luật dân sự năm 2005 về về việc xác định thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường để làm cơ sở cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường thương lượng và ra quyết định giải quyết bồi thường[4].
Luật TNBTCNN năm 2009 quy định các loại thiệt hại được bồi thường trong 07 điều (từ Điều 45 đến Điều 51), cụ thể bao gồm: Thiệt hại do tài sản bị xâm phạm (Điều 45); Thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút (Điều 46); Thiệt hại do tổn thất về tình thần (Điều 47); Thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết (Điều 48); Thiệt hại về vật chất do bị tổn hại về sức khỏe (Điều 49); Quy định về trả lại tài sản trong trường hợp tài sản bị thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu (Điều 50); Quy định về khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự (Điều 51). Mặc dù chưa thể hiện rõ ràng trong trong một điều Luật nhưng thông qua các quy định về thiệt hại, có thể thấy rằng Luật và văn bản hướng dẫn thi hành xác định thiệt hại được bồi thường là thiệt hại thực tế, tức là những thiệt hại có thực mà người bị thiệt hại phải gánh chịu do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra được quy định từ Điều 45 đến Điều 51 Luật TNBTCNN năm 2009. Theo đó, cách xác định thiệt hại được phân thành hai loại, loại thứ nhất là thiệt hại tới đâu bồi thường tới đó như thiệt hại do tài sản bị xâm phạm, loại thứ hai là những thiệt hại đã được định lượng cụ thể đối với những thiệt hại khó xác định như thiệt hại do tổn thất về tinh thần.
Các quy định về thiệt hại trong Luật TNBTCNN năm 2009 và các văn bản hướng dẫn được triển khai thực hiện đã góp phần giúp người bị thiệt hại thuận lợi hơn trong thực hiện quyền của mình khi yêu cầu bồi thường trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, cũng như giúp các cơ quan nhà nước có trách nhiệm bồi thường thực hiện việc giải quyết bồi thường theo đúng quy định của pháp luật[5].
Bên cạnh những kết quả đã đạt được thì các quy định về thiệt hại trong Luật TNBTCNN năm 2009 cũng có một số hạn chế, bất cập làm cho việc giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường không đảm bảo thời hạn theo quy định của pháp luật, chất lượng giải quyết bồi thường còn thấp nên còn nhiều trường hợp, người bị thiệt hại không đồng ý với kết quả giải quyết bồi thường và khởi kiện ra tòa án[6].
Một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập nêu trên xuất phát từ những quy định về thiệt hại được bồi thường trong Luật, cụ thể:
(1) Chưa dự liệu hết các khoản thiệt hại được bồi thường trong thực tế nên chưa quy định đầy đủ các khoản thiệt hại phải bồi thường dẫn đến việc giải quyết bồi thường giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường và người bị thiệt hại còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng, đặc biệt trong thương lượng rất khó thống nhất thiệt hại được bồi thường, ví dụ: chưa quy định về thiệt hại về tinh thần trong hoạt động quản lý hành chính, khoản lãi của khoản tiền phạt do vi phạm giao dịch dân sự kinh tế, khôi phục một số quyền, lợi ích của người bị thiệt hại như khôi phục việc làm, các chế độ, chính sách liên quan đến việc làm, tư cách thành viên trong các tổ chức....Hoặc một số loại thiệt hại đã được bổ sung hướng dẫn tại các thông tư, thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, trong Luật TNBTCNN vẫn chưa quy định cụ thể nên tính pháp lý của quy định chưa cao, đồng thời, chưa có sự thống nhất trong việc xác định các loại thiệt hại để có được văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường[7] như chi phí mà người bị thiệt hại đã bỏ ra trong quá trình khiếu nại, tố cáo, tham gia tố tụng để có được văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.
(2) Một số thiệt hại được bồi thường chưa được lượng hóa hoặc mức thiệt hại cụ thể không còn phù hợp với thực tế, gây khó khăn cho quá trình giải quyết bồi thường, ví dụ: thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút, thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết, thiệt hại về vật chất do sức khỏe bị xâm phạm.
Bên cạnh đó, sự thống nhất, đồng bộ giữa các quy định về thiệt hại trong Luật TNBTCNN năm 2009 so với những quy định mới của BLDS năm 2015[8] về hợp đồng thiệt hại ngoài hợp đồng cũng không còn được bảo đảm. Theo đó, BLDS năm 2015 đã bổ sung thêm một số quy định có tính chất mở đối với thiệt hại do tài sản bị xâm phạm, thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm, thiệt hại do danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm hoặc tăng hơn 1.5 lần so với BLDS năm 2005 mức bù đắp tổn thất về tinh thần trong trường hợp thiệt hại như thiệt hại do sức khỏe bị xâm phạm và thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm.
2. Những quy định mới về thiệt hại được bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017
2.1. Về nguyên tắc bồi thường của Nhà nước liên quan đến các quy định về thiệt hại được bồi thường
Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung 01 điều về nguyên tắc bồi thường của Nhà nước (Điều 4) trong đó có quy định những vấn đề có tính chất xuyên suốt trong nội dung của Luật[9], liên quan trực tiếp đến các quy định và áp dụng các quy định về thiệt hại được bồi thường. Cụ thể là:
Thứ nhất, Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định rõ việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo quy định của Luật TNBTCNN[10]. Với quy định về khuôn khổ pháp lý điều chỉnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như vậy thì khi giải quyết bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường chỉ được xác minh thiệt hại và thương lượng với người yêu cầu bồi thường những thiệt hại quy định trong Luật TNBTCNN.
Thứ hai, về yêu cầu đối với việc giải quyết bồi thường, Luật TNBTCNN năm 2017 vẫn giữ những nguyên tắc đối với một quan hệ đặc thù về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Luật TNBTCNN năm 2009 và BLDS là phải bảo đảm tính “kịp thời, công khai, bình đẳng, thiện chí, trung thực, đúng pháp luật” và “được tiến hành trên cơ sở thương lượng”[11] trong quá trình giải quyết giữa cơ quan giải quyết bồi thường và người yêu cầu bồi thường. Nguyên tắc này tiếp tục đòi hỏi các quy định về thiệt hại trong Luật TNBTCNN năm 2017 phải được cụ thể hóa để bảo đảm việc xác định thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường làm cơ sở cho cơ quan giải quyết bồi thường và người yêu cầu bồi thường thương lượng với nhau trên cơ sở “bình đẳng” và “thương lượng”.
Thứ ba, về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với trường hợp người bị thiệt hại có lỗi trong việc gây thiệt hại, Luật TNBTCNN năm 2017 đã luật hóa nội dung quy định tại các thông tư liên tịch[12] thành một nguyên tắc bồi thường của Nhà nước. Theo đó, Nhà nước chỉ bồi thường phần thiệt hại sau khi trừ đi phần thiệt hại tương ứng với phần lỗi của người bị thiệt hại. Quy định này là phù hợp với quy định về nguyên tắc bồi thường thiệt hại của BLDS năm 2015[13].
2.2. Về thiệt hại được bồi thường trong Luật TNBTCNN năm 2017
So với 07 điều Luật TNBTCNN 2009, 11 điều tại Chương III Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi toàn diện các quy định về thiệt hại được bồi thường theo hướng như sau:
Thứ nhất, về phương thức quy định các thiệt hại được bồi thường, Luật TNBTCNN năm 2017 quy định về các thiệt hại được bồi thường theo hướng quy định chi tiết, cụ thể các loại thiệt hại cũng như cách thức xác định, căn cứ xác định từng loại thiệt hại được bồi thường mà không quy định theo hướng mang tính khái quát, hay mang tính nguyên tắc chung. Phương thức quy định này là phù hợp với định hướng rút ngắn thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường mà Luật TNBTCNN năm 2017 quy định vì để có thể rút ngắn thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường, thì các loại thiệt hại cần phải được quy định cụ thể, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác minh thiệt hại cũng như thương lượng việc bồi thường trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường.
Thứ hai, trong từng nhóm thiệt hại được bồi thường Luật TNBTCNN năm 2017 quy định thêm nhiều loại thiệt hại cụ thể được bồi thường. Việc bổ sung thêm các loại thiệt hại được bồi thường là bởi, trên thực tiễn đã phát sinh nhiều loại thiệt hại mà thực tế người bị thiệt hại đã phải gánh chịu nhưng không được bồi thường do Luật TNBTCNN 2009 chưa có quy định. Chính vì vậy, trong lần sửa đổi này, trên cơ sở kết quả tổng kết 6 năm thi hành Luật TNBTCNN, Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung thêm một số loại thiệt hại được bồi thương vào các nhóm thiệt hại.
Thứ ba, quy định tăng mức thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong một số trường hợp như: bị tạm giữ, tạm giam, chấp hành hình phạt tù; sức khỏe bị xâm phạm; bị khởi tố, truy tố, xét xử mà không bị tạm giữ, tạm giam; bị xét xử, thi hành án cải tạo không giam giữ, phạt tù cho hưởng án treo mà không bị tạm giữ, tạm giam. Việc tăng mức bồi thường cho các thiệt hại nêu trên cho phù hợp với quy định của Bộ luật dân sự năm 2015 và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, cũng như bảo đảm hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại[14].
2.2.1. Xác định thiệt hại
Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung 01 điều về xác định thiệt hại được bồi thường (Điều 22), trong đó quy định những nguyên tắc chung thống nhất áp dụng pháp luật trong việc xác định thiệt hại được bồi thường, cụ thể:
(i) Thiệt hại được bồi thường là thiệt hại thực tế đã phát sinh, các khoản lãi và chi phí khác theo quy định của Luật TNBTCNN;
(ii) Giá trị thiệt hại được bồi thường được tính tại thời điểm cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại thụ lý hồ sơ yêu cầu bồi thường theo quy định tại Điều 43 Luật TNBTCNN năm 2017 hoặc tại thời điểm Tòa án cấp sơ thẩm xác định thiệt hại đối với trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 52 và Điều 55 của Luật TNBTCNN năm 2017. Trường hợp người yêu cầu bồi thường khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường theo quy định tại khoản 2 Điều 52 của Luật TNBTCNN năm 2017 thì giá trị thiệt hại vẫn được tính tại thời điểm thụ lý hồ sơ yêu cầu bồi thường trước đó.
(3) Quy định về khoảng thời gian làm căn cứ xác định thiệt hại được bồi thường là khoảng thời gian được tính từ ngày phát sinh thiệt hại thực tế cho đến khi chấm dứt thiệt hại đối với các thiệt hại quy định tại các khoản 3, 4 và 5 Điều 23, Điều 24, các khoản 1, 2, 3 Điều 25, các khoản 1, 2, 3 và điểm a khoản 4 Điều 26, khoản 3 Điều 27 của Luật TNBTCNN năm 2017.
So với Luật TNBTCNN năm 2009, những vấn đề về nguyên tắc xác định thiệt hại trong Luật TNBTCNN năm 2017 đã được thể hiện rõ ràng, luật hóa[15], bổ sung thêm và tập trung tại một điều luật. Đối với thời điểm tính giá trị thiệt hại được bồi thường đối với cơ chế giải quyết tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại, Luật TNBTCNN năm 2017 đã xác định thống nhất tại thời điểm thụ lý hồ sơ yêu cầu bồi thường thay vì quy định chung chung tại thời điểm giải quyết bồi thường[16]. Quy định này giúp cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại dễ dàng xác định một thời điểm để tính giá trị thiệt hại giúp việc giải quyết bồi thường được thực hiện thuận lợi hơn. Bên cạnh đó, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng quy định thống nhất thời điểm tính giá trị thiệt hại là thời điểm xác định giá trị tính thiệt hại đối với cơ chế giải quyết bồi thường khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường ngay khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường và cơ chế kết hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính tại Tòa án[17].
2.2.2. Thiệt hại do tài sản bị xâm phạm
So với Điều 45 Luật TNBTCNN năm 2009, Điều 23 Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi, bổ sung toàn diện quy định về thiệt hại do tài sản bị xâm phạm theo hướng:
Thứ nhất, bổ sung quy định về thời điểm để xác định hiện trạng tài sản làm căn cứ tính toán mức bồi thường là thời điểm thiệt hại xảy ra. Quy định về “Thời điểm để xác định hiện trạng tài sản” là quy định được Luật bổ sung trên cơ sở “luật hóa” từ các quy định của một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009.
Thứ hai, quy định cụ thể hơn việc xác định thiệt hại phát sinh do việc không sử dụng, khai thác tài sản thì thiệt hại được xác định là thu nhập thực tế bị mất. Theo đó, đối với những tài sản trên thị trường có cho thuê, thu nhập thực tế bị mất được xác định phù hợp với mức giá thuê trung bình 01 tháng của tài sản cùng loại hoặc tài sản có cùng tiêu chuẩn kỹ thuật, tính năng, tác dụng và chất lượng tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 Luật TNBTCNN năm 2017. Đối với những tài những tài sản trên thị trường không có cho thuê, thu nhập thực tế bị mất được xác định trên cơ sở thu nhập trung bình của 03 tháng liền kề do tài sản bị thiệt hại mang lại trong điều kiện bình thường trước thời điểm thiệt hại xảy ra.
Thứ ba, bổ sung quy định về thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại không thực hiện được các giao dịch dân sự, kinh tế. Theo đó, trường hợp người bị thiệt hại không thể thực hiện được các giao dịch dân sự, kinh tế đã có hiệu lực và đã phải thanh toán tiền phạt do vi phạm nghĩa vụ trong giao dịch dân sự, kinh tế đó thì thiệt hại được xác định là số tiền phạt theo mức phạt đã thỏa thuận và khoản lãi của khoản tiền phạt đó. Trường hợp khoản tiền phạt đó là khoản vay có lãi thì khoản lãi được tính là khoản lãi vay hợp pháp theo quy định của BLDS. Trường hợp khoản tiền phạt đó không phải là khoản vay có lãi thì khoản lãi được tính theo lãi suất phát sinh do chậm trả tiền trong trường hợp không có thỏa thuận theo quy định của BLDS tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 của Luật TNBTCNN năm 2017. Đây quy định mới được Luật bổ sung nhằm bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại mà nhất là đối với doanh nghiệp.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung quy định về tính mức lãi suất cho phù hợp với quy định của BLDS đối với căn cứ tính thiệt hại là khoản lãi của khoản tiền đã nộp vào ngân sách nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc các khoản tiền bị tịch thu, thi hành án, khoản tiền đã đặt để bảo đảm theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong trường hợp khoản tiền đó không phải là khoản vay có lãi (khoản 4 Điều 23) và khoản lãi của khoản tiền phạt do vi phạm nghĩa vụ trong giao dịch dân sự, kinh tế trong trường hợp khoản tiền phạt đó không phải là khoản vay có lãi (khoản 5 Điều 23). Theo đó, căn cứ tính lãi từ “lãi suất cơ bản do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố tại thời điểm giải quyết bồi thường” thành “lãi suất phát sinh do chậm trả tiền trong trường hợp không có thỏa thuận theo quy định của BLDS”.
Thứ năm, bổ sung thiệt hại xảy ra do vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết là phần thiệt hại do vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết để cho tương thích với quy định về các thiệt hại Nhà nước không bồi thường (Điều 32 Luật TNBTCNN năm 2017) nhằm tránh việc hiểu nhầm rằng Nhà nước không bồi thường trong mọi trường hợp thiệt hại xảy ra do tình thế cấp thiết.
2.2.3. Thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút
So với Điều 46 của Luật TNBTCNN năm 2009, Điều 24 Luật TNBTCNN năm 2017 đã kế thừa có chọn lọc các quy định hiện hành về thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút, “luật hóa” nhiều quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009. Trên cơ sở đó đã sửa đổi toàn diện quy định về thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút theo hướng phân loại trường hợp tính thu nhập thực tế của người bị thiệt hại là cá nhân và người bị thiệt hại là tổ chức.
Theo đó, thu nhập thực tế của người bị thiệt hại là cá nhân được xác định theo các trường hợp:
(i) Thu nhập ổn định từ tiền lương, tiền công được xác định theo mức tiền lương, tiền công của người bị thiệt hại trong khoảng thời gian tiền lương, tiền công bị mất hoặc bị giảm sút;
(ii) Thu nhập không ổn định từ tiền lương, tiền công được xác định căn cứ vào mức tiền lương, tiền công trung bình của 03 tháng liền kề trước thời điểm thiệt hại xảy ra trong khoảng thời gian tiền lương, tiền công bị mất hoặc bị giảm sút;
(iii) Thu nhập không ổn định theo mùa vụ được xác định là thu nhập trung bình của lao động cùng loại tại địa phương trong khoảng thời gian thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút. Nếu không xác định được thu nhập trung bình của lao động cùng loại tại địa phương thì thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút được bồi thường là 01 ngày lương tối thiểu vùng tại nơi người bị thiệt hại cư trú cho 01 ngày bị thiệt hại. Luật TNBTCNN năm 2017 đã lượng hóa thiệt hại được bồi thường đối với trường hợp không xác định được thu nhập trung bình của lao động cùng loại tại địa phương và sửa đổi căn cứ để lượng hóa mức bồi thường là “lương tối thiểu chung” (nay là “lương cơ sở”) thành “lương tối thiểu vùng” và bổ sung quy định cách tính ngày lương tối thiểu vùng. Theo đó, ngày lương tối thiểu vùng được xác định là 01 tháng lương tối thiểu vùng do Nhà nước quy định chia cho 26 ngày nhằm bảo đảm phù hợp với mức thu nhập, điều kiện sinh hoạt, điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng, miền, đồng thời cũng bảo đảm tốt hơn quyền của người bị thiệt hại, vì mức lương tối thiểu vùng hiện nay cao hơn mức lương cơ sở.
 Đối với người bị thiệt hại là tổ chức thiệt hại, Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung thêm quy định về cách tính thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút được xác định là bao gồm các khoản thu nhập theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp. Thu nhập được bồi thường được xác định căn cứ vào thu nhập trung bình của 02 năm liền kề trước thời điểm xảy ra thiệt hại. Việc xác định thu nhập trung bình được căn cứ vào báo cáo tài chính của tổ chức theo quy định của pháp luật. Trường hợp tổ chức được thành lập chưa đủ 02 năm tính đến thời điểm xảy ra thiệt hại thì thu nhập được bồi thường được xác định trên cơ sở thu nhập trung bình trong thời gian hoạt động thực tế theo báo cáo tài chính của tổ chức đó theo quy định của pháp luật.
2.2.4. Thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết và thiệt hại về vật chất do sức khỏe bị xâm phạm
So với Điều 48 và Điều 49 Luật TNBTCNN năm 2009, Điều 25 và Điều 26 Luật TNBTCNN năm 2017 đã kế thừa có chọn lọc các quy định hiện hành về thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết và thiệt hại về vật chất do sức khỏe bị xâm phạm, “luật hóa” nhiều quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật năm 2009 trong các lĩnh vực cụ thể, đến nay đã thi hành ổn định và không có vướng mắc trên thực tế. Đồng thời, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng quy định và lượng hóa một số loại thiệt hại cụ thể trong hai nhóm thiệt hại nêu trên với mức định lượng cụ thể để tạo thuận lợi hơn cho cơ quan giải quyết bồi thường trong quá trình xác minh thiệt hại và giải quyết yêu cầu bồi thường.
Cụ thể, Luật TNBTCNN năm 2017 đã lượng hóa mức bồi thường đối với 02 loại thiệt hại này trong các trường hợp là “lương tối thiểu vùng” thay vì “lương tối thiểu” trước đây để thống nhất và phù hợp với quy định về thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút (Điều 24).
Đồng thời, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng đã lượng hóa và hướng dẫn cụ thể mức bồi thường đối với (i) chi phí bồi dưỡng sức khỏe cho người bị thiệt hại trước khi chết được xác định là 01 ngày lương tối thiểu vùng tại cơ sở khám bệnh, chữa bệnh cho 01 ngày khám bệnh, chữa bệnh theo số ngày trong hồ sơ bệnh án; (ii) chi phí cho người chăm sóc người bị thiệt hại trong thời gian khám bệnh, chữa bệnh trước khi chết được xác định là 01 ngày lương tối thiểu vùng tại cơ sở khám bệnh, chữa bệnh cho 01 ngày chăm sóc người bị thiệt hại.
So với Điều 48 Luật TNBTCNN năm 2009, thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết tại Điều 25 Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định cụ thể hơn thiệt hại là chi phí cho người chăm sóc người bị thiệt hại trong thời gian khám bệnh, chữa bệnh trước khi chết được xác định là 01 ngày lương tối thiểu vùng tại cơ sở khám bệnh, chữa bệnh cho 01 ngày chăm sóc người bị thiệt hại.
Ngoài ra, Điều 26 Luật TNBTCNN năm 2017 đã bỏ quy định dẫn chiếu bồi thường thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút so với Điều 49 Luật TNBTCNN năm 2009. Việc bỏ nội dung này là nhằm thống nhất quy định trong các điều luật, theo đó, trước đây Luật TNBTCNN năm 2009 chỉ quy định nội dung dẫn chiếu này tại Điều 49 mà không quy định ở những điều luật khác, trong khi các loại thiệt hại được bồi thường mà có thiệt hại do thu nhập thực tế hoặc bị giảm sút thì vẫn được bồi thường khoản thu nhập thực tế này.
2.2.5. Thiệt hại về tinh thần
So với Điều 47 Luật TNBTCNN năm 2009, Điều 27 Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi, bổ sung toàn diện quy định về thiệt hại về tinh thần theo hướng:
Thứ nhất, bổ sung một số thiệt hại về tinh thần đối với: (1) trường hợp áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (khoản 1 Điều 27); (2) trường hợp công chức bị xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật (khoản 6 Điều 27) và (3) trường hợp giữ người trong trường hợp khẩn cấp (điểm a khoản 3 Điều 27) để phù hợp với việc quy định bổ sung các trường hợp này vào phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính tại điểm a khoản 5 Điều 17 là “áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn”; khoản 14 Điều 17 là “Ra quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật đối với công chức từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống” và trong hoạt động tố tụng hình sự tại khoản 1 Điều 18 là “Người bị giữ trong trường hợp khẩn cấp mà không có căn cứ theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự và người đó không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật”.
Thứ hai, nâng mức bồi thường thiệt hại về tinh thần đối với các trường hợp bị áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính, bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc (khoản 2 Điều 27) và bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự (khoản 3 Điều 27) cao hơn so với trước đây; tăng mức bồi thường đối với trường hợp thiệt hại về tinh thần do sức khỏe bị xâm phạm (khoản 5 Điều 27) từ 30 tháng lương cơ sở lên thành 50 tháng lương cơ sở (khoản 5 Điều 27). Việc tăng mức bồi thường cho các thiệt hại nêu trên cho phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, cũng như bảo đảm hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại.
Thứ ba, bổ sung quy định về cách xác định “ngày lương cơ sở” là 01 tháng lương cơ sở chia cho 22 ngày trên cơ sở kế thừa các quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009.
Ngoài ra, khoản 4 Điều 27 Luật TNBTCNN năm 2017 đã quy định cụ thể hơn đối với trường hợp người bị thiệt hại chết thì không áp dụng bồi thường thiệt hại về tinh thần khác. Đây là quy định được Luật bổ sung một phần nội dung, theo đó, trong trường hợp người bị thiệt hại chết thì sẽ chỉ áp dụng quy định tại khoản 4 Điều 27 để bồi thường một khoản chung cho thiệt hại về tinh thần là 360 tháng lương cơ sở mà không áp dụng các quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 5 Điều 27 của Luật TNBTCNN để tính mức bồi thường thiệt hại.
2.2.6. Thiệt hại là chi phí khác được bồi thường
Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung 01 điều mới - Điều 28 - quy định về thiệt hại là chi phí khác được bồi thường. Theo đó, chi phí khác được bồi thường bao gồm: (i) Chi phí thuê phòng nghỉ, chi phí đi lại, in ấn tài liệu, gửi đơn thư trong quá trình khiếu nại, tố cáo; chi phí thuê người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại (điểm a khoản 1 Điều 28) (ii) Chi phí đi lại để thăm gặp của thân nhân (thân nhân của người bị tạm giữ, người bị tạm giam, người chấp hành án phạt tù được xác định theo quy định của pháp luật về thi hành tạm giữ, tạm giam, pháp luật về thi hành án hình sự) người bị tạm giữ, người bị tạm giam, người chấp hành án phạt tù trong tố tụng hình sự (điểm b khoản 1 Điều 28).
Quy định này được bổ sung trên cơ sở luật hóa các quy định đã có trong một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật năm 2009. Ngoài ra, việc bổ sung quy định này cũng là để bảo đảm phù hợp với thực tiễn, theo đó, trong hơn 06 năm qua, trong nhiều vụ việc người bị thiệt hại đã yêu cầu bồi thường thiệt hại là các chi phí ăn, ở, đi lại, in ấn tài liệu trong quá trình khiếu nại, tố cáo, tham gia tố tụng... để có được văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường. Tuy nhiên, thiệt hại này của họ không được bồi thường trong một số hoạt động do chưa được quy định trong một số văn bản hướng dẫn thi hành - nghĩa là chưa có sự thống nhất giữa chính các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TNBTCNN năm 2009 (trước đây trong lĩnh vực tố tụng hình sự thì người bị thiệt hại được bồi thường thiệt hại là các chi phí thuê người bào chữa, chi phí tàu xe, đi lại[18]; các lĩnh vực khác thì người bị thiệt hại không được bồi thường các chi phí này). Chính vì vậy, Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung quy định về chi phí hợp lý khác được bồi thường như đã nêu trên.
Về nguyên tắc, thiệt hại là chi phí khác được bồi thường được xác định là thiệt hại tới đâu bồi thường tới đó và phải có các hóa đơn, chứng từ hợp pháp để làm cơ sở xác định thiệt hại được bồi thường. Tuy nhiên, để tạo điều kiện cho cơ quan giải quyết bồi thường giải quyết bồi thường nhanh chóng, kịp thời, Điều 27 Luật TNBTCNN năm 2017 cũng đã lượng hóa một số mức thiệt hại là các chi phí khác khi không có hóa đơn, chứng từ chứng minh thiệt hại thực tế như: (i) Trường hợp người yêu cầu bồi thường không xuất trình được hóa đơn, chứng từ hợp pháp đối với các chi phí thuê phòng nghỉ, chi phí đi lại, in ấn tài liệu thì chi phí được bồi thường không quá 06 tháng lương cơ sở tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 của Luật TNBTCNN cho 01 năm tính từ thời điểm bắt đầu khiếu nại hoặc tố cáo hoặc tham gia tố tụng cho đến ngày có văn bản giải quyết bồi thường có hiệu lực của cơ quan có thẩm quyền (điểm a khoản 2 Điều 28); (ii) Trường hợp người yêu cầu bồi thường không xuất trình được biên lai cước phí đối với các chi phí gửi đơn thư đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết thì chi phí được bồi thường không quá 01 tháng lương cơ sở tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 của Luật TNBTCNN cho 01 năm tính từ thời điểm bắt đầu khiếu nại hoặc tố cáo hoặc tham gia tố tụng cho đến ngày có văn bản giải quyết bồi thường có hiệu lực của cơ quan có thẩm quyền.
Bên cạnh đó, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng đã quy định cụ thể khoảng thời gian làm căn cứ xác định chi phí khác được bồi thường được tính từ ngày phát sinh thiệt hại thực tế cho đến ngày có văn bản giải quyết bồi thường có hiệu lực của cơ quan có thẩm quyền.
2.2.7. Khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác của người bị thiệt hại
Điều 29 Luật TNBTCNN năm 2017 về khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác của người bị thiệt hại là 01 điều mới được bổ sung vào Luật. Quy định này là sự cụ thể hóa quy định tại khoản 7 Điều 8 và điểm đ khoản 1 Điều 9 Luật TNBTCNN 2009. Theo đó, mặc dù đã được quy định nhưng Luật TNBTCNN 2009 lại không quy định rõ “các quyền và lợi ích hợp pháp khác” bao gồm những quyền và lợi ích nào. Điều này dẫn tới việc hiểu không thống nhất và khó áp dụng trên thực tế. Trên cơ sở đó, Luật TNBTCNN năm 2017 đã bổ sung Điều này và xác định rõ các quyền, lợi ích khác bao gồm: (1) khôi phục lại chức vụ (nếu có), việc làm và các chế độ, chính sách theo quy định của pháp luật có liên quan; (2) khôi phục quyền học tập; (3) khôi phục tư cách thành viên của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và (4) khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác theo quy định của pháp luật. Trình tự, thủ tục khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp này được thực hiện theo quy định của pháp luật và các quy định, quy chế, điều lệ của các tổ chức có liên quan.
2.2.8. Trả lại tài sản
So với quy định tại Điều 50 Luật TNBTCNN năm 2009 và Điều 11 của Nghị định số 16/2010/NĐ-CP về trả lại tài sản, Điều 30 Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi quy định về trả lại tài sản theo hướng dẫn chiếu áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, pháp luật về thi hành án dân sự, pháp luật về tố tụng và pháp luật khác có liên quan đối với các trường hợp tài sản bị thu giữ, tạm giữ, kê biên, bị tạm giữ, tịch thu trái pháp luật phải được trả lại ngay khi quyết định thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu bị hủy bỏ.
2.2.9. Phục hồi danh dự
So với Điều 51 Luật TNBTCNN năm 2009, Điều 31 Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi toàn diện quy định về khôi phục danh dự tại theo hướng: một là, sử dụng thuật ngữ “phục hồi danh dự” thay cho thuật ngữ “khôi phục danh dự” cho phù hợp với quy định tại Điều 30 và 31 của Hiến pháp năm 2013; hai là, bổ sung đối tượng được phục hồi danh dự bên cạnh trường hợp phục hồi danh dự cho người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự của Luật TNBTCNN năm 2009. Theo đó, bổ sung trường hợp phục hồi danh dự trong hoạt động quản lý hành chính cho công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật, người bị áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc.
2.2.10. Các thiệt hại Nhà nước không bồi thường
Điều 32 Luật TNBTCNN năm 2017 đã sửa đổi toàn diện quy định về các thiệt hại Nhà nước không bồi thường theo hướng: “gom” các quy định về các thiệt hại Nhà nước không bồi thường tại nhiều điều khác nhau của Luật TNBTCNN 2009 (khoản 3 Điều 6, Điều 27), quy định về các thiệt hại Nhà nước không bồi thường tại các văn bản hướng dẫn thi hành (điểm b khoản 2 Điều 6 Thông tư liên tịch số 17/2015/TTLT-BTP-BQP ngày 07/12/2015 của Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự) và bổ sung các nội dung liên quan đến quy định về việc Nhà nước không bồi thường đã được quy định trong Luật THADS năm 2008 (khoản 2 Điều 66 Luật THADS năm 2008) và BLTTDS năm 2015 (khoản 1 Điều 113 BLTTDS năm 2015). Cụ thể, các thiệt hại Nhà nước không bồi thường bao gồm:
(1) Các thiệt hại Nhà nước không bồi thường áp dụng chung cho mọi hoạt động thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (khoản 1 Điều 32): (i) thiệt hại xảy ra hoàn toàn do lỗi của người bị thiệt hại; (ii) thiệt hại xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù người thi hành công vụ đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và trong khả năng cho phép; (iii) thiệt hại xảy ra trong hoàn cảnh người thi hành công vụ muốn tránh một nguy cơ đang thực tế đe dọa trực tiếp lợi ích công cộng, quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại hoặc của người khác mà không còn cách nào khác là phải có hành động gây ra một thiệt hại nhỏ hơn thiệt hại cần ngăn chặn, trừ trường hợp quy định tại khoản 6 Điều 23 của Luật TNBTCNN về bồi thường thiệt hại do vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết.
(2) Trong hoạt động tố tụng hình sự, Nhà nước không bồi thường các thiệt hại sau đây (khoản 2 Điều 32): (i) thiệt hại xảy ra trong trường hợp người bị truy cứu trách nhiệm hình sự thuộc trường hợp được miễn trách nhiệm hình sự theo quy định của Bộ luật Hình sự; (ii) thiệt hại xảy ra do người bị thiệt hại khai báo gian dối hoặc cung cấp tài liệu, vật chứng sai sự thật để nhận tội thay cho người khác hoặc để che giấu tội phạm; (iii) thiệt hại xảy ra do người có hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu rõ ràng cấu thành tội phạm, bị khởi tố, truy tố trong vụ án hình sự được khởi tố theo yêu cầu của người bị hại nhưng vụ án đã được đình chỉ do người bị hại đã rút yêu cầu khởi tố; (iv) thiệt hại xảy ra do người bị khởi tố, truy tố, xét xử đúng với các văn bản quy phạm pháp luật tại thời điểm khởi tố, truy tố, xét xử nhưng tại thời điểm ra bản án, quyết định thì họ không phải chịu trách nhiệm hình sự theo các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành và có hiệu lực sau ngày khởi tố, truy tố, xét xử.
(3) Ngoài các thiệt hại quy định tại khoản 1 Điều 32 của Luật như đã nêu trên, trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, Nhà nước không bồi thường thiệt hại xảy ra khi người thi hành công vụ áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo đúng yêu cầu của người yêu cầu mà gây thiệt hại cho người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc cho người thứ ba. Trong trường hợp này, người yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng mà gây thiệt hại cho người bị áp dụng hoặc cho người thứ ba thì phải bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự (khoản 3 Điều 32).
(4) Ngoài các thiệt hại quy định tại khoản 1 Điều 32 của Luật như đã nêu trên, trong hoạt động thi hành án dân sự, Nhà nước không bồi thường thiệt hại xảy ra khi người thi hành công vụ áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án theo đúng yêu cầu của đương sự mà gây thiệt hại. Trong trường hợp này, người yêu cầu Chấp hành viên áp dụng biện pháp bảo đảm không đúng mà gây thiệt hại cho người bị áp dụng hoặc cho người thứ ba thì phải bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự (khoản 4 Điều 32).
Tóm lại, những nội dung sửa đổi, bổ sung về thiệt hai được bồi thường trong Luật TNBTCNN năm 2017 đã cơ bản góp phần đáp ứng được yêu cầu của việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong quy định của Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng đã giao Chính phủ quy định một số điều khoản của Luật về khoảng thời gian làm căn cứ xác định thiệt hại được bồi thường đối với một số loại thiệt hại (khoản 3 Điều 22), thiệt hai do tài sản bị xâm phạm (khoản 7 Điều 23), các chi phí khác được bồi thường (khoản 5 Điều 28). Như vậy, trong thời gian tới, Nghị định quy định chi tiết một số điều của Chính phủ phải tiếp tục hướng dẫn cụ thể những nội dung này để bảo đảm những quy định về thiệt hại được bồi thường thực sự đi vào cuộc sống.

 

 

 

---