Thực trạng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự và một số giải pháp hoàn thiện
20:51 01/12/2021
Nghiên cứu trao đổi
Thực trạng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự và một số giải pháp hoàn thiện
Chấp hành viên (CHV) là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định theo quy định của pháp luật và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 20 Luật Thi hành án dân sự (THADS) năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2014 (sau đây gọi tắt là Luật THADS). Theo quy định, CHV tổ chức thi hành bản án, quyết định theo sự phân công của Thủ trưởng cơ quan THADS. Tuy nhiên, chi tiết các vấn đề liên quan đến việc phân công nhiệm vụ đối với CHV như nguyên tắc phân công, hình thức phân công, tiêu chí phân công, trách nhiệm của người phân công, ... chưa được pháp luật quy định cụ thể. Do đó, thực tế các cơ quan THADS thường áp dụng tiêu chí phân công nhiệm vụ cho CHV theo cách hợp lý nhất, trong đó phương pháp phân công nhiệm vụ cho CHV theo địa giới hành chính (theo địa bàn) là phổ biến hơn cả.
Để bảo đảm nguyên tắc công bằng, dân chủ, khách quan, công khai, minh bạch và áp dụng thống nhất tiêu chí phân công nhiệm vụ đối với CHV trong hệ thống THADS, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS, việc nghiên cứu đề xuất sớm ban hành quy định về phân công nhiệm vụ cho CHV là yêu cầu hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Bài viết dưới đây sẽ phân tích thực trạng quy định của pháp luật; thực tiễn phân công nhiệm vụ đối với CHV; những hạn chế, vướng mắc, khó khăn và giải pháp cho vấn đề này trong thời gian tới.
1. Quy định của pháp luật về phân công nhiệm vụ cho Chấp hành viên
Hiện nay, việc phân công nhiệm vụ cho CHV dựa vào các văn bản pháp luật như Luật THADS[1]; Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS (Nghị định số 62/2015/NĐ-CP), được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP; Thông tư số 03/2017/TT-BTP ngày 05/4/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức danh, mã số ngạch và tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức chuyên ngành THADS (được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 08/2020/TT-BTP); Thông tư số 01/2016/TT-BTP ngày 01/02/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số thủ tục về quản lý hành chính và biểu mẫu nghiệp vụ trong THADS và một số văn bản pháp luật khác có liên quan, cụ thể như sau:
Khoản 1, khoản 2 Điều 36 Luật THADS quy định:
1. Thủ trưởng cơ quan THADS ra quyết định thi hành án khi có yêu cầu thi hành án, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này. Thời hạn ra quyết định thi hành án theo yêu cầu là 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được yêu cầu thi hành án.
2. Thủ trưởng cơ quan THADS có thẩm quyền chủ động ra quyết định thi hành án và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành đối với phần bản án, quyết định sau:
a) Hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí, lệ phí Tòa án;
b) Trả lại tiền, tài sản cho đương sự;
c) Tịch thu sung quỹ nhà nước, tịch thu tiêu hủy vật chứng, tài sản; các khoản thu khác cho Nhà nước;
d) Thu hồi quyền sử dụng đất và tài sản khác thuộc diện sung quỹ nhà nước; đ) Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; e) Quyết định của Tòa án giải quyết phá sản”. Khoản 1 Điều 8 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP) quy định: “Quyết định thi hành án là căn cứ để lập hồ sơ thi hành án. Mỗi quyết định thi hành án lập thành một hồ sơ thi hành án. Trong thời hạn không quá 02 ngày làm việc, kể từ ngày được phân công, CHV phải tiến hành lập hồ sơ thi hành án”.
Thông tư số 03/2017/TT-BTP dựa vào tính chất, mức độ phức tạp, khó khăn của loại việc THADS khi quy định chức trách, nhiệm vụ cho các ngạch CHV tương ứng. Theo đó, CHV cao cấp là công chức trực tiếp tổ chức thi hành, đôn đốc thi hành những vụ việc THADS, thi hành án hành chính (THAHC) đặc biệt phức tạp; CHV trung cấp là công chức trực tiếp tổ chức thi hành, đôn đốc thi hành các vụ việc THADS, THAHC phức tạp, số tiền, tài sản phải thi hành lớn; CHV sơ cấp là công chức có trách nhiệm trực tiếp tổ chức THADS, đôn đốc THAHC đối với những vụ việc đơn giản, lượng tiền, tài sản phải thi hành án có giá trị không lớn.
2. Thực trạng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên
Thực tế các cơ quan THADS phân công nhiệm vụ cho CHV dựa vào một trong các tiêu chí sau đây:
Một là, phân công theo địa giới hành chính (theo địa bàn). Nội dung cơ bản của phương pháp này đó là trên cơ sở xem xét tính chất, đặc điểm kinh tế, chính trị, địa hình, ... của từng địa bàn, Thủ trưởng đơn vị phân công cho mỗi CHV phụ trách tổ chức thi hành án của một số phường, xã, thị trấn nhất định. Căn cứ vào địa chỉ cư trú của người phải thi hành án được nêu trong bản án, quyết định, Thủ trưởng sẽ phân công cho CHV được giao phụ trách thi hành án của phường, xã, thị trấn nơi người phải thi hành án có địa chỉ cư trú.
Hai là, phân công theo loại việc THADS (việc THADS chủ động hoặc việc THADS theo yêu cầu);
Ba là, phân công theo tính chất phức tạp, khó khăn của loại việc THADS (phần lớn dựa vào giá trị tiền, tài sản phải thi hành);
Bốn là, phân công theo địa bàn kết hợp theo số lượng, tính chất loại việc THADS, ví dụ CHV A được giao phụ trách 2 đến 3 đơn vị cấp xã, tuy nhiên, trong quá trình thi hành nếu số lượng việc trong năm phát sinh nhiều, có vụ việc phức tạp, khó khăn thì sẽ được điều chuyển một số vụ việc cho CHV đang phụ trách ở địa bàn khác ít việc hơn.
Năm là, phân công theo ngạch CHV giữ vị trí lãnh đạo và CHV không giữ vị trí lãnh đạo (CHV giữ vị trí lãnh đạo thường được phân công thụ lý việc THADS ít hơn CHV không giữ vị trí lãnh đạo vì CHV giữ chức vụ lãnh đạo sẽ phải dành phần lớn thời gian cho công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành, phối hợp với cấp ủy, chính quyền địa phương,...).
Sáu là, phân công theo năng lực, thâm niên và kinh nghiệm công tác của CHV;
Bảy là, kết hợp phân công theo địa giới hành chính với phân công theo giới tính;
Tám là, phân công theo tiêu chí số mặc định. Theo tiêu chí này, Thủ trưởng đơn vị sử dụng số bản án, quyết định sơ thẩm hoặc bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án (thường là 02 số cuối từ số 00 đến số 99) để làm căn cứ lấy số mặc định nhằm phân công CHV tổ chức thi hành án. Việc phân công số mặc định được định kỳ chuyển đổi hàng năm để đảm bảo tính khách quan, phù hợp với thực tiễn. Tiêu chí phân công này có ưu điểm là tạo sự khách quan trong việc phân công CHV tổ chức thi hành án, dễ điều chỉnh theo tình hình thực tế; tạo môi trường làm việc công bằng, công khai. Các CHV có điều kiện tổ chức thi hành nhiều loại việc, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm trong tổ chức thi hành án.
Tuy nhiên, do việc phân công phụ thuộc vào số ngẫu nhiên theo bản án, quyết định của Tòa án, không theo địa bàn nên các đương sự thường có địa chỉ ở phường, xã, thị trấn khác nhau; điều này sẽ gây khó khăn cho CHV trong quá trình tác nghiệp, mất nhiều thời gian tiếp cận, nắm bắt địa bàn và tạo mối quan hệ với chính quyền địa phương, phải thực hiện phối hợp thi hành án trên diện rộng. Phân công theo tiêu chí này cũng chưa phân định được về trình độ chuyên môn (CHV trung cấp, sơ cấp), năng lực, sở trường, độ tuổi, giới tính của CHV đế phân công đúng tính chất hồ sơ, đảm bảo hiệu quả công việc. Ngoài ra, để phân công theo số mặc định đòi hỏi phải có sự sắp xếp khoa học, ví dụ: mỗi CHV được phân công khoảng 10 số mặc định liên tiếp nhau, trong khi đó bản án, quyết định của Tòa án thường chuyển theo đợt cũng với các số liên tiếp nhau; điều này dẫn đến tình trạng CHV bị dồn việc và quá tải vì phải tiếp nhận nhiều hồ sơ thi hành án vào một giai đoạn hoặc trong một số trường hợp nếu bản án của Tòa án chuyển chậm, chuyển thiếu, chuyển sót, chuyển không liên tiếp nhau, thì không thể để CHV đợi Tòa án chuyển đủ bản án, quyết định mới được phân công. Do đó, phương pháp phân công này cũng tồn tại nhiều hạn chế.
Chín là, phân công theo đặc thù của hồ sơ thi hành án. Trong những trường hợp cụ thể, Thủ trưởng đơn vị còn căn cứ vào đặc thù của hồ sơ để phân công cho CHV nhằm đảm bảo hiệu quả hơn trong quá trình tổ chức thi hành án, ví dụ: CHV tổ chức thi hành án đối với quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong một số trường hợp phải được phân công linh hoạt, kịp thời để đảm bảo các thời hạn theo quy định; nhận ủy thác mà đương sự hoặc tài sản có liên quan đến việc thi hành án do CHV nào đang thi hành thì tiếp tục phân công CHV đó tổ chức thi hành sẽ thuận tiện hơn trong quá trình tổ chức thi hành án; đương sự lựa chọn CHV tổ chức thi hành án; hồ sơ thi hành án trọng điểm; án kinh tế - tham nhũng; án liên quan đến việc xử lý tang, tài vật, …
3. Một số hạn chế, vướng mắc, khó khăn và nguyên nhân
Trong thời gian qua, việc phân công nhiệm cho CHV tại các cơ quan THADS thường gặp những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân sau đây:
Một là, khó khăn trong việc áp dụng quy định của pháp luật về phân công nhiệm vụ đối với CHV. Như đã phân tích ở phần 1 nên trên, khoản 2 Điều 36 Luật THADS có quy định về phân công CHV tổ chức thi hành án, tuy nhiên, điều luật này mới chỉ quy định đối với việc phân công CHV tổ chức thi hành việc thi hành án chủ động, còn đối với việc thi hành án theo yêu cầu (ra quyết định thi hành án theo quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật THADS) thì việc phân công CHV tổ chức thi hành việc thi hành án đối với loại việc này chưa có quy định cụ thể. Khoản 4 Điều 36 Luật THADS cũng giao cho Chính phủ quy định chi tiết Điều này, tuy nhiên, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP và sau này là Nghị định số 33/2020/NĐ-CP tại các Điều 6 (chủ động ra quyết định thi hành án), Điều 7 (ra quyết định thi hành án theo yêu cầu) và Điều 8 (hồ sơ thi hành án) cũng chưa hướng dẫn cụ thể về phân công CHV tổ chức thi hành án trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan THADS ra quyết định theo yêu cầu.
Ngoài ra, Thông tư số 03/2017/TT-BTP đã dựa vào tính chất, mức độ phức tạp, khó khăn của loại việc THADS để quy định chức trách, nhiệm vụ cho các ngạch CHV tương ứng. Tuy nhiên, Thông tư này cũng như các văn bản pháp luật khác cũng chưa có hướng dẫn giải thích cụ thể để phân biệt các loại việc THADS (đặc biệt phức tạp, việc THADS, THAHC phức tạp, số tiền, tài sản phải thi hành lớn; hoặc đơn giản, lượng tiền, tài sản phải thi hành có giá trị không lớn), do đó Thủ trưởng các cơ quan THADS không có căn cứ rõ ràng để phân loại việc theo quy định hiện hành để phân công cho CHV.
Hai là, cơ cấu giữa các ngạch CHV cũng chưa bảo đảm để phân công việc THADS phù hợp với tính chất phức tạp của nó. Theo số liệu thống kê của Tổng Cục THADS thì thực trạng số lượng, cơ cấu ngạch CHV của Hệ thống THADS năm 2020 như sau: trong tổng số 4.099 CHV[2], có 34 CHV cao cấp (chiếm 0,8%), 1.382 CHV trung cấp (chiếm 33,7%) và 2.683 CHV sơ cấp (chiếm 65,5%). Trong khi đó, năm 2020, tổng số việc phải thi hành là 885.833 việc tương ứng với số tiền trên 293.869 tỷ đồng[3]. Từ đó, có thể xác định được tỷ lệ bình quân số việc THADS phải thi hành trên mỗi CHV năm 2020 là 216 việc, tương ứng với 72 tỷ đồng/CHV/năm. Số lượng việc THADS ngày càng tăng cùng với tính chất phức tạp, giá trị phải thi hành ngày càng cao, trong khi đó, phần lớn các Cục, Chi cục THADS chưa có đủ cơ cấu ngạch CHV theo yêu cầu nhiệm vụ, ví dụ, tính đến 31/3/2021, số lượng và cơ cấu tỉ lệ giữa các ngạch CHV tại các cơ quan THADS như sau: số CHV cao cấp là 34 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS; số CHV trung cấp là 1.349 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS; số CHV sơ cấp là 2.651 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS[4]. Tỉ lệ cơ cấu ngạch CHV chưa phù hợp cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc phân công nhiệm vụ đối với CHV gặp khó khăn khi phải lựa chọn loại việc THADS để phân công ngạch CHV phù hợp.
Ba là, việc phân công nhiệm vụ đối với CHV cũng liên quan đến đánh giá công chức và bổ nhiệm lại công chức là CHV giữ chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan THADS. Thông thường những việc THADS khó khăn, phức tạp, số tiền phải thi hành lớn... thì thời gian tổ chức thi hành xong có thể kéo dài hàng năm, thậm chí một số vụ việc có thể kéo dài trong nhiều năm. Nếu theo quy định về chức trách đối với từng ngạch CHV thì những việc này về nguyên tắc sẽ được phân công chủ yếu cho CHV cao cấp, hoặc CHV trung cấp thường là những người giữ chức vụ lãnh đạo trong cơ quan THADS. Thi hành xong một việc THADS khó khăn, phức tạp có thể kéo dài trong nhiều năm, trong khi đó theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì nếu 02 năm không liên tiếp trong nhiệm kỳ không hoàn thành nhiệm vụ thì sẽ không được bổ nhiệm lại chức vụ: “Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có 02 năm không liên tiếp trong thời hạn bổ nhiệm được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ thì bố trí công tác khác hoặc không bổ nhiệm lại” (điểm b khoản 3 Điều 58). Do đó, quy định việc phân công nhiệm vụ đối với CHV giữ chức vụ lãnh đạo nếu không có giải pháp hữu hiệu có thể sẽ dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc xem xét bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo. Ngược lại, nếu những việc THADS phức tạp, có giá trị thi hành lớn, khó thi hành, có thời gian tổ chức thi hành kéo dài trong nhiều năm mà phân công cho CHV không giữ chức vụ lãnh đạo có thể cũng gặp những khó khăn nhất định khi đánh giá, xếp loại công chức. Theo quy định tại điểm a, điểm c khoản 3 Điều 58 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì việc xử lý công chức không hoàn thành nhiệm vụ được quy định như sau: “a) Cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền cho thôi việc đối với công chức có 02 năm liên tiếp được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ; …c) Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong 03 năm có 02 năm không liên tiếp được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ ở vị trí việc làm đang đảm nhận thì bố trí vào vị trí việc làm có yêu cầu thấp hơn”. Do đó, khi ban hành quy định về phân công nhiệm vụ cho CHV tại các cơ quan THADS cần tính đến các yếu tố đặc thù, nguyên nhân khách quan trong quá trình tổ chức thi hành án, đồng thời xem xét tổng thể quy định pháp luật chung có liên quan.
Bốn là, hình thức phân công nhiệm vụ đối với CHV. Khoản 2 Điều 36 Luật THADS quy định: Thủ trưởng cơ quan THADS có thẩm quyền chủ động ra quyết định thi hành án và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành, nhưng hiện nay chưa có văn bản hay hướng dẫn cụ thể quy định về hình thức phân công: bằng văn bản hay quyết định phân công, nếu phân công bằng văn bản thì hiện nay Thông tư số 01/2016/TT-BTP chưa có quy định biểu mẫu, để đảm bảo việc phân công được ghi nhận trong hồ sơ thi hành án, tại các đơn vị đã chủ động ban hành bằng quyết định phân công CHV tổ chức thi hành. Việc chưa quy định hình thức phân công bằng văn bản, quyết định dẫn đến sự thiếu thống nhất trong việc phân công tổ chức thi hành án và chưa xác định rõ trách nhiệm trong việc tổ chức thi hành án.
Năm là, việc phân công nhiệm vụ cho CHV ở một số đơn vị có thể còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Thủ trưởng cơ quan THADS. Thực tế có thể có tình trạng CHV trẻ (CHV sơ cấp) nhưng năng lực chuyên môn nghiệp vụ, nhất là tư duy và khả năng tiếp cận công nghệ thông tin, khoa học tốt nên việc tổ chức thi hành án đạt hiệu quả cao hơn, làm tốt những vụ việc thi hành án có tính chất khó khăn, phức tạp và ngược lại có những CHV trung cấp nhưng năng lực nghiệp vụ thực tiễn và khả năng ứng dụng công nghệ thông tin hạn chế hơn nên việc tổ chức thi hành án những vụ việc có tính chất phức tạp, số tiền phải thi hành án lớn lại gặp khó khăn, đạt kết quả thấp. Năng lực thực tiễn của đội ngũ CHV và quy định của pháp luật về tiêu chuẩn ngạch CHV có thể có điểm chưa thống nhất nên Thủ trưởng cơ quan THADS có thể gặp khó khăn trong việc lựa chọn tiêu chí, phương pháp phân công nhiệm vụ đối với CHV. Do đó, Thủ trưởng cơ quan THADS không thể thuần túy dựa vào quy định của pháp luật để phân công nhiệm vụ đối với CHV mà còn phải căn cứ vào yêu cầu, tình hình thực tế, năng lực của đội ngũ CHV để bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ của đơn vị.
Ngoài thực tế nêu trên, có thể có đơn vị CHV có năng lực chuyên môn vững vàng thì bị giao nhiều việc sẽ dẫn đến tình trạng quá tải, trong khi đó CHV yếu hơn thì giao ít việc hơn hoặc giao thụ lý những việc đơn giản hơn nên khả năng hoàn thành nhiệm vụ cao hơn. Khi đánh giá chất lượng công chức thì CHV yếu hơn lại có cơ hội được đánh giá cao hơn do hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ tốt hơn, trong khi CHV được giao thực hiện nhiều việc hơn, việc khó khăn, phức tạp hơn, có giá trị thi hành cao hơn nhưng không được đánh giá cao vì không hoàn thành chỉ tiêu nhiệm vụ. Đặc thù công tác THADS đó là có những nguyên nhân khách quan như tài sản giảm giá nhiều lần nhưng không có người mua; lượng án thụ lý cuối năm có giá trị lớn nhưng chưa có thời gian để giải quyết xong, vụ án phức tạp cần có thời gian xử lý, ... Do đó, một số CHV có năng lực lại thường được giao thi hành nhiều việc phức tạp, khó thi hành nên khả năng hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ trong một số trường hợp là rất khó. Giải quyết những mâu thuẫn khi vừa bảo đảm nguyên tắc công bằng, khách quan giữa việc phân công nhiệm vụ đối với CHV và đánh giá xếp loại công chức là bài toàn khó, trước mắt cần có cách nhìn toàn diện, công tâm, công bằng và khách quan của người phân công, về lâu dài cần ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh thống nhất về vấn đề này.
4. Đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên tại các cơ quan Thi hành án dân sự
Từ thực trạng quy định của pháp luật và phân công nhiệm vụ đối với CHV cũng như những hạn chế, khó khăn, vướng mắc như đã phân tích nêu trên, để nâng cao chất lượng phân công nhiệm vụ đối với CHV trong các cơ quan THADS trong thời gian tới, theo chúng tôi cần thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây:
Một là, xác định ban hành Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV tại các cơ quan THADS là hết sức cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý thực hiện đồng bộ, thống nhất trong toàn hệ thống THADS, dần dần đưa công tác phân công thực hiện nhiệm vụ giữa Thủ trưởng đơn vị với CHV thực hiện một cách bàn bản, nề nếp, chuyên nghiệp, nâng cao văn hóa công sở, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS.
Hai là, trước mắt trong khi chờ sửa đổi Luật THADS, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (Nghị định số 33/2020/NĐ-CP), Thông tư số 03/2017/TT-BTP (Thông tư số 08/2020/TT-BTP) và các văn bản khác có liên quan về nội dung phân công nhiệm vụ đối với CHV, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV cần quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở cho việc phân công nhiệm vụ đối với CHV, như nguyên tắc bảo đảm công bằng, dân chủ, khách quan, hợp lý, công khai, minh bạch; nguyên tắc phù hợp với vị trí công việc, chức danh Chấp hành viên hiện đang giữ; nguyên tắc phân công đúng người, đúng việc, đúng năng lực, đúng thời điểm; nguyên tắc bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ được giao; nguyên tắc phân công đi đôi với kiểm tra, giám sát và báo cáo phản hồi kết quả;
Ba là, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV cần xác định tỉ lệ tối thiểu việc THADS mà CHV giữ chức vụ Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan THADS hoặc lãnh đạo các đơn vị chuyên môn thuộc Cục THADS phải tổ chức thi hành phù hợp với tỉ lệ phần trăm thời gian quy định CHV giữ chức chức vụ lãnh đạo phải thực hiện nhiệm vụ CHV theo quy định tại Phụ lục số 1 Quyết định số 1162/QĐ-BTP ngày 24/7/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp phê duyệt Bản mô tả công việc, Khung năng lực vị trí việc làm của Tổng cục THADS được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 1787/QĐ-BTP ngày 21/8/2020 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Theo đó, tùy thuộc vào CHV ở các vị trí lãnh đạo khác nhau (Cục trưởng, Phó Cục trưởng, Trưởng phòng nghiệp vụ thi hành án, Trưởng phòng chuyên môn khác/Chánh văn phòng (nếu có); Phó trưởng phòng Nghiệp vụ thi hành án; Phó trưởng phòng chuyên môn khác/Phó Chánh Văn phòng (nếu có); Chi cục trưởng, Phó Chi cục trưởng) sẽ phải dành lượng thòi gian phù hợp để làm nhiệm vụ tổ chức thi hành án. Tỉ lệ định mức tối thiểu việc THADS có thể căn cứ vào tỉ lệ bình quân số việc phải thi hành của CHV của Cục, phòng, đơn vị chuyên môn thuộc Cục hoặc Chi cục THADS của năm trước liền kề.
Bốn là, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV trước mắt nên tiếp tục phương pháp phân công nhiệm vụ đối với CHV không giữ chức vụ lãnh đạo theo tiêu chí địa giới hành chính (theo địa bàn). Đây là tiêu chí đã được áp dụng từ rất lâu, phổ biến đối với CHV trong các cơ quan THADS, mặc dù pháp luật chưa quy định. Do đó, nếu quy định tiêu chí này để áp dụng thống nhất trong thực tiễn là cách ghi nhận, thể chế hóa thành quy phạm pháp luật những quan hệ xã hội đã được hình thành, đi vào ổn định và được thực tế chấp nhận. Điều quan trọng là cần đánh giá ưu điểm, nhược điểm của phương pháp này, từ đó, phát huy điểm phù hợp để quy phạm hóa, hạn chế những nhược điểm, giúp Thủ trưởng cơ quan THADS phân công nhiệm vụ cho CHV được nhanh chóng, hiệu quả. Đối với người được phân công cũng cần có quy định đánh giá một cách công bằng, khách quan, ghi nhận công lao, thành tích đối với công chức nỗ lực, hoàn thành tốt nhiệm vụ, qua đó khuyến khích người được phân công thi đua hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ. Áp dụng tiêu chí này cũng sẽ không làm xáo trộn, ảnh hưởng đến tâm lý CHV, không làm tăng thủ tục hành chính đối với cơ quan THADS.
Trên cơ sở tổng hợp ý kiến nhận xét, đánh giá của các cơ quan THADS về thực trạng phân công nhiệm vụ đối với CHV cho thấy phương pháp này có nhiều ưu điểm hơn so với các phương pháp khác khi vận dụng phân công nhiệm vụ cho CHV không giữ chức vụ lãnh đạo tổ chức thi hành án, những thuận lợi đó có thể kể đến như sau:
Một là, thuận lợi cho CHV trong việc phối hợp với chính quyền, cấp ủy địa phương thông qua việc xây dựng mối quan hệ thường xuyên với địa phương; CHV thông thạo địa bàn, thuận lợi trong việc xác minh, đôn đốc thi hành án; CHV có thể kết hợp giải quyết đồng thời nhiều biện pháp nghiệp vụ thi hành án khi xuống cùng một địa bàn, tiết kiệm thời gian xác minh điều kiện thi hành án;
Hai là, tránh trùng lặp, khắc phục tình trạng trong cùng một địa bàn, cùng một thời điểm có thể có nhiều CHV trong cùng đơn vị xuống tác nghiệp (thông báo về thi hành án, xác minh, cưỡng chế …) có thể sẽ gây khó khăn cho chính quyền địa phương trong công tác phối hợp, hỗ trợ CHV tổ chức thi hành án,…;
Ba là, việc quản lý, chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan THADS chủ động, thống nhất, tập trung, sâu sát, kịp thời chỉ đạo, tháo gỡ khó khăn cho CHV khi phát sinh tình huống pháp lý;
Bốn là, thuận lợi cho công tác quản lý, theo dõi hồ sơ thi hành án;
Năm là, nhiều trường hợp một người tại một địa phương phạm tội nhiều lần hoặc phát sinh nhiều án tại địa phương thì CHV cũng dễ dàng theo dõi nắm bắt thông tin về đối tượng phải thi hành án để giải quyết vụ việc;
Sáu là, tiếp cận được tất cả các loại việc THADS như dân sự, hình sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh, thương mại trong địa bàn phụ trách.
Bên cạnh những ưu điểm là cơ bản thì phương pháp phân công theo địa bàn cũng có một số nhược điểm, hạn chế sau đây:
Một là, số việc phải thi hành án giữa các CHV phụ trách các địa bàn khác nhau có thể sẽ không đồng đều. Trong năm công tác, do có địa bàn có lượng việc phải thi hành tăng đột biến, đặc biệt là những việc phức tạp, trong khi có địa bàn khác lại ít án, việc đơn giản; nếu CHV năng lực yếu lại phụ trách địa bàn có lượng việc phải thi hành tăng đột biến sẽ khó hoàn thành nhiệm vụ. Sự chênh lệch số việc THADS giữa các CHV là hoàn toàn có thể xảy ra. Ví dụ, ở một cơ quan THADS, trong 07 tháng đầu năm 2021, tổng số việc giải quyết của các cơ quan THADS trên địa bàn 01 tỉnh là 9.870 việc, số lượng CHV là 45, trung bình mỗi CHV có số việc phải giải quyết là 220 việc, tuy nhiên, có CHV phải giải quyết trung bình trên 700 việc, có CHV chỉ giải quyết trung bình dưới 100 việc trong cùng 01 địa bàn. Sự chênh lệch số việc THADS/mỗi CHV không chỉ xảy ra ở cùng đơn vị mà còn có thể xảy ra giữa các Chi cục THADS trên cùng địa bàn tỉnh hoặc giữa các Cục THADS với nhau. Thực trạng này có thể dẫn đến kết quả là có CHV được giao và thực hiện được rất nhiều việc nhưng lại có thể không được đánh giá, xếp loại cao hơn những CHV được giao ít việc hoặc những việc đơn giản nếu chỉ thuần túy dựa vào kết quả theo chỉ tiêu về việc, tiền được giao. Bất cập này cần phải xem xét, giải quyết đồng thời việc ban hành quy định phù hợp về phân công nhiệm vụ cho CHV kết hợp với chủ trương sắp xếp, kiện toàn lại tổ chức bộ máy cơ quan THADS trong thời gian tới.
Hai là, việc phân công theo địa bàn không phân định được trình độ chuyên môn, năng lực, sở trưởng, độ tuổi, giới tính,… của CHV (CHV cao cấp, CHV trung cấp và CHV sơ cấp) để phân công đúng tính chất hồ sơ và bảo đảm hiệu quả công việc.
Ba là, có thể sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người phân công nếu không khách quan, công tâm, vì có thể có một số CHV có tâm lý ngại khó, ngại khổ sẽ mong muốn lựa chọn địa bàn thuận lợi, ngược lại những CHV có năng lực, chịu khó thì phải phân công ở những địa bàn nhiều án, nhiều việc THADS phức tạp, trong khi chế độ, chính sách lại như nhau.
Bốn là, việc phân công theo địa giới hành chính không ổn định, phải diễn ra hàng năm do việc luân chuyển CHV đến niên hạn, dẫn đến việc nắm bắt hồ sơ, địa bàn công tác của CHV mới tiếp nhận bị gián đoạn và chậm trễ, dễ ảnh hưởng đến tiến độ công việc.
Năm là, thiếu thông tin dự báo để biết được địa bàn nào trong năm công tác sẽ có số lượng việc thi hành án nhiều hoặc ít.
Nhược điểm của phương pháp, mỗi tiêu chí là không thể tránh khỏi, tuy nhiên, vấn đề đặt ra là so sánh tổng thể thuận lợi, khó khăn của mỗi phương pháp; ưu điểm, nhược điểm giữa các tiêu chí; những hạn chế, nhược điểm nào có thể khắc phục được, những vấn đề vướng mắc, khó khăn nào không thể khắc phục trong thời gian trước mắt, để từ đó tìm ra giải pháp chung có thể chấp nhận được trong việc ban hành quy định phân công nhiệm vụ đối với CHV. Chúng tôi cho rằng những nhược điểm của phương pháp phân công theo địa giới hành chính nêu trên là có thể khắc phục được hoặc hạn chế tới mức thấp nhất tác động tiêu cực của nó sau khi Quy chế về phân công nhiệm vụ đối với CHV được ban hành, ví dụ, điều chuyển việc THADS giữa các CHV nếu có sự chênh lệch (ví dụ 5%) việc THADS giữa các CHV; tăng cường trách nhiệm kiểm tra, giám sát, đôn đốc, hướng dẫn, chỉ đạo chuyên môn nghiệp vụ của Thủ trưởng cơ quan THADS đối với CHV khi thụ lý việc THADS phức tạp, khó thi hành, giá trị phải thi hành lớn; tăng thời gian luân chuyển phụ trách theo địa bàn đối với CHV; đào tạo, thi tuyển, bổ nhiệm đảm bảo cơ cấu ngạch CHV hợp lý; thực hiện hiệu quả chính sách biệt phái CHV giữa các cơ quan THADS; đối với những vụ việc THADS đặc biệt phức tạp, có giá trị thi hành đặc biệt lớn (đại án) mà nếu phân công cho một CHV thì không thể thi hành kịp thời, hiệu quả hoặc vụ việc có nguy cơ kéo dài thì Cục THADS, Chi cục THADS có thể thành lập Tổ CHV theo vụ việc, bao gồm một số CHV có kinh nghiệm, năng lực chuyên môn cao, trong đó cử 01 CHV giữ chức vụ lãnh đạo làm Tổ trưởng để chỉ đạo, điều hành chung quy trình tổ chức thi hành án; v.v.
Trong điều kiện công tác tổ chức cán bộ đang ngày càng phát triển theo hướng chuyên môn hóa, việc tổng kết lý luận, đánh giá thực tiễn để đề xuất ban hành Quy chế về phân công nhiệm vụ đối với CHV cơ quan THADS là yêu cầu cấp bách đặt ra hiện nay, giúp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về THADS; công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan THADS ngày càng đi vào chiều sâu, chuyên nghiệp, hiện đại và hiệu quả.
Tác giả: TS Nguyễn Văn Nghĩa, Tổng cục THADS
[1] Văn bản hợp nhất số: 13/VBHN-VPQH ngày 29/6/2018 của Văn phòng Quốc hội.
[2] Vụ Tổ chức cán bộ, Tổng cục THADS, Báo cáo số 945/TCCB ngày 12/10/2020 về công tác tổ chức cán bộ của Hệ thống THADS từ ngày 01/10/2019 đến ngày 30/9/2020.
[3] Báo cáo số 234/BC-TKDLCN ngày 12/10/2020 của Trung tâm thống kê, Quản lý dữ liệu và Ứng dụng Công nghệ Thông tin, Tổng cục THADS về kết quả THADS 12 tháng năm 2020 (tháng 9 năm 2020).
[4] Số liệu Vụ Tổ chức cán bộ, Tổng cục THADS, tính đến 31/3/2021.
Thực trạng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự và một số giải pháp hoàn thiện
Để bảo đảm nguyên tắc công bằng, dân chủ, khách quan, công khai, minh bạch và áp dụng thống nhất tiêu chí phân công nhiệm vụ đối với CHV trong hệ thống THADS, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS, việc nghiên cứu đề xuất sớm ban hành quy định về phân công nhiệm vụ cho CHV là yêu cầu hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Bài viết dưới đây sẽ phân tích thực trạng quy định của pháp luật; thực tiễn phân công nhiệm vụ đối với CHV; những hạn chế, vướng mắc, khó khăn và giải pháp cho vấn đề này trong thời gian tới.
1. Quy định của pháp luật về phân công nhiệm vụ cho Chấp hành viên
Hiện nay, việc phân công nhiệm vụ cho CHV dựa vào các văn bản pháp luật như Luật THADS[1]; Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS (Nghị định số 62/2015/NĐ-CP), được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP; Thông tư số 03/2017/TT-BTP ngày 05/4/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức danh, mã số ngạch và tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức chuyên ngành THADS (được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 08/2020/TT-BTP); Thông tư số 01/2016/TT-BTP ngày 01/02/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số thủ tục về quản lý hành chính và biểu mẫu nghiệp vụ trong THADS và một số văn bản pháp luật khác có liên quan, cụ thể như sau:
Khoản 1, khoản 2 Điều 36 Luật THADS quy định:
1. Thủ trưởng cơ quan THADS ra quyết định thi hành án khi có yêu cầu thi hành án, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này. Thời hạn ra quyết định thi hành án theo yêu cầu là 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được yêu cầu thi hành án.
2. Thủ trưởng cơ quan THADS có thẩm quyền chủ động ra quyết định thi hành án và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành đối với phần bản án, quyết định sau:
a) Hình phạt tiền, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, án phí, lệ phí Tòa án;
b) Trả lại tiền, tài sản cho đương sự;
c) Tịch thu sung quỹ nhà nước, tịch thu tiêu hủy vật chứng, tài sản; các khoản thu khác cho Nhà nước;
d) Thu hồi quyền sử dụng đất và tài sản khác thuộc diện sung quỹ nhà nước; đ) Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; e) Quyết định của Tòa án giải quyết phá sản”. Khoản 1 Điều 8 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP) quy định: “Quyết định thi hành án là căn cứ để lập hồ sơ thi hành án. Mỗi quyết định thi hành án lập thành một hồ sơ thi hành án. Trong thời hạn không quá 02 ngày làm việc, kể từ ngày được phân công, CHV phải tiến hành lập hồ sơ thi hành án”.
Thông tư số 03/2017/TT-BTP dựa vào tính chất, mức độ phức tạp, khó khăn của loại việc THADS khi quy định chức trách, nhiệm vụ cho các ngạch CHV tương ứng. Theo đó, CHV cao cấp là công chức trực tiếp tổ chức thi hành, đôn đốc thi hành những vụ việc THADS, thi hành án hành chính (THAHC) đặc biệt phức tạp; CHV trung cấp là công chức trực tiếp tổ chức thi hành, đôn đốc thi hành các vụ việc THADS, THAHC phức tạp, số tiền, tài sản phải thi hành lớn; CHV sơ cấp là công chức có trách nhiệm trực tiếp tổ chức THADS, đôn đốc THAHC đối với những vụ việc đơn giản, lượng tiền, tài sản phải thi hành án có giá trị không lớn.
2. Thực trạng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên
Thực tế các cơ quan THADS phân công nhiệm vụ cho CHV dựa vào một trong các tiêu chí sau đây:
Một là, phân công theo địa giới hành chính (theo địa bàn). Nội dung cơ bản của phương pháp này đó là trên cơ sở xem xét tính chất, đặc điểm kinh tế, chính trị, địa hình, ... của từng địa bàn, Thủ trưởng đơn vị phân công cho mỗi CHV phụ trách tổ chức thi hành án của một số phường, xã, thị trấn nhất định. Căn cứ vào địa chỉ cư trú của người phải thi hành án được nêu trong bản án, quyết định, Thủ trưởng sẽ phân công cho CHV được giao phụ trách thi hành án của phường, xã, thị trấn nơi người phải thi hành án có địa chỉ cư trú.
Hai là, phân công theo loại việc THADS (việc THADS chủ động hoặc việc THADS theo yêu cầu);
Ba là, phân công theo tính chất phức tạp, khó khăn của loại việc THADS (phần lớn dựa vào giá trị tiền, tài sản phải thi hành);
Bốn là, phân công theo địa bàn kết hợp theo số lượng, tính chất loại việc THADS, ví dụ CHV A được giao phụ trách 2 đến 3 đơn vị cấp xã, tuy nhiên, trong quá trình thi hành nếu số lượng việc trong năm phát sinh nhiều, có vụ việc phức tạp, khó khăn thì sẽ được điều chuyển một số vụ việc cho CHV đang phụ trách ở địa bàn khác ít việc hơn.
Năm là, phân công theo ngạch CHV giữ vị trí lãnh đạo và CHV không giữ vị trí lãnh đạo (CHV giữ vị trí lãnh đạo thường được phân công thụ lý việc THADS ít hơn CHV không giữ vị trí lãnh đạo vì CHV giữ chức vụ lãnh đạo sẽ phải dành phần lớn thời gian cho công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành, phối hợp với cấp ủy, chính quyền địa phương,...).
Sáu là, phân công theo năng lực, thâm niên và kinh nghiệm công tác của CHV;
Bảy là, kết hợp phân công theo địa giới hành chính với phân công theo giới tính;
Tám là, phân công theo tiêu chí số mặc định. Theo tiêu chí này, Thủ trưởng đơn vị sử dụng số bản án, quyết định sơ thẩm hoặc bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án (thường là 02 số cuối từ số 00 đến số 99) để làm căn cứ lấy số mặc định nhằm phân công CHV tổ chức thi hành án. Việc phân công số mặc định được định kỳ chuyển đổi hàng năm để đảm bảo tính khách quan, phù hợp với thực tiễn. Tiêu chí phân công này có ưu điểm là tạo sự khách quan trong việc phân công CHV tổ chức thi hành án, dễ điều chỉnh theo tình hình thực tế; tạo môi trường làm việc công bằng, công khai. Các CHV có điều kiện tổ chức thi hành nhiều loại việc, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm trong tổ chức thi hành án.
Tuy nhiên, do việc phân công phụ thuộc vào số ngẫu nhiên theo bản án, quyết định của Tòa án, không theo địa bàn nên các đương sự thường có địa chỉ ở phường, xã, thị trấn khác nhau; điều này sẽ gây khó khăn cho CHV trong quá trình tác nghiệp, mất nhiều thời gian tiếp cận, nắm bắt địa bàn và tạo mối quan hệ với chính quyền địa phương, phải thực hiện phối hợp thi hành án trên diện rộng. Phân công theo tiêu chí này cũng chưa phân định được về trình độ chuyên môn (CHV trung cấp, sơ cấp), năng lực, sở trường, độ tuổi, giới tính của CHV đế phân công đúng tính chất hồ sơ, đảm bảo hiệu quả công việc. Ngoài ra, để phân công theo số mặc định đòi hỏi phải có sự sắp xếp khoa học, ví dụ: mỗi CHV được phân công khoảng 10 số mặc định liên tiếp nhau, trong khi đó bản án, quyết định của Tòa án thường chuyển theo đợt cũng với các số liên tiếp nhau; điều này dẫn đến tình trạng CHV bị dồn việc và quá tải vì phải tiếp nhận nhiều hồ sơ thi hành án vào một giai đoạn hoặc trong một số trường hợp nếu bản án của Tòa án chuyển chậm, chuyển thiếu, chuyển sót, chuyển không liên tiếp nhau, thì không thể để CHV đợi Tòa án chuyển đủ bản án, quyết định mới được phân công. Do đó, phương pháp phân công này cũng tồn tại nhiều hạn chế.
Chín là, phân công theo đặc thù của hồ sơ thi hành án. Trong những trường hợp cụ thể, Thủ trưởng đơn vị còn căn cứ vào đặc thù của hồ sơ để phân công cho CHV nhằm đảm bảo hiệu quả hơn trong quá trình tổ chức thi hành án, ví dụ: CHV tổ chức thi hành án đối với quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong một số trường hợp phải được phân công linh hoạt, kịp thời để đảm bảo các thời hạn theo quy định; nhận ủy thác mà đương sự hoặc tài sản có liên quan đến việc thi hành án do CHV nào đang thi hành thì tiếp tục phân công CHV đó tổ chức thi hành sẽ thuận tiện hơn trong quá trình tổ chức thi hành án; đương sự lựa chọn CHV tổ chức thi hành án; hồ sơ thi hành án trọng điểm; án kinh tế - tham nhũng; án liên quan đến việc xử lý tang, tài vật, …
3. Một số hạn chế, vướng mắc, khó khăn và nguyên nhân
Trong thời gian qua, việc phân công nhiệm cho CHV tại các cơ quan THADS thường gặp những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân sau đây:
Một là, khó khăn trong việc áp dụng quy định của pháp luật về phân công nhiệm vụ đối với CHV. Như đã phân tích ở phần 1 nên trên, khoản 2 Điều 36 Luật THADS có quy định về phân công CHV tổ chức thi hành án, tuy nhiên, điều luật này mới chỉ quy định đối với việc phân công CHV tổ chức thi hành việc thi hành án chủ động, còn đối với việc thi hành án theo yêu cầu (ra quyết định thi hành án theo quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật THADS) thì việc phân công CHV tổ chức thi hành việc thi hành án đối với loại việc này chưa có quy định cụ thể. Khoản 4 Điều 36 Luật THADS cũng giao cho Chính phủ quy định chi tiết Điều này, tuy nhiên, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP và sau này là Nghị định số 33/2020/NĐ-CP tại các Điều 6 (chủ động ra quyết định thi hành án), Điều 7 (ra quyết định thi hành án theo yêu cầu) và Điều 8 (hồ sơ thi hành án) cũng chưa hướng dẫn cụ thể về phân công CHV tổ chức thi hành án trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan THADS ra quyết định theo yêu cầu.
Ngoài ra, Thông tư số 03/2017/TT-BTP đã dựa vào tính chất, mức độ phức tạp, khó khăn của loại việc THADS để quy định chức trách, nhiệm vụ cho các ngạch CHV tương ứng. Tuy nhiên, Thông tư này cũng như các văn bản pháp luật khác cũng chưa có hướng dẫn giải thích cụ thể để phân biệt các loại việc THADS (đặc biệt phức tạp, việc THADS, THAHC phức tạp, số tiền, tài sản phải thi hành lớn; hoặc đơn giản, lượng tiền, tài sản phải thi hành có giá trị không lớn), do đó Thủ trưởng các cơ quan THADS không có căn cứ rõ ràng để phân loại việc theo quy định hiện hành để phân công cho CHV.
Hai là, cơ cấu giữa các ngạch CHV cũng chưa bảo đảm để phân công việc THADS phù hợp với tính chất phức tạp của nó. Theo số liệu thống kê của Tổng Cục THADS thì thực trạng số lượng, cơ cấu ngạch CHV của Hệ thống THADS năm 2020 như sau: trong tổng số 4.099 CHV[2], có 34 CHV cao cấp (chiếm 0,8%), 1.382 CHV trung cấp (chiếm 33,7%) và 2.683 CHV sơ cấp (chiếm 65,5%). Trong khi đó, năm 2020, tổng số việc phải thi hành là 885.833 việc tương ứng với số tiền trên 293.869 tỷ đồng[3]. Từ đó, có thể xác định được tỷ lệ bình quân số việc THADS phải thi hành trên mỗi CHV năm 2020 là 216 việc, tương ứng với 72 tỷ đồng/CHV/năm. Số lượng việc THADS ngày càng tăng cùng với tính chất phức tạp, giá trị phải thi hành ngày càng cao, trong khi đó, phần lớn các Cục, Chi cục THADS chưa có đủ cơ cấu ngạch CHV theo yêu cầu nhiệm vụ, ví dụ, tính đến 31/3/2021, số lượng và cơ cấu tỉ lệ giữa các ngạch CHV tại các cơ quan THADS như sau: số CHV cao cấp là 34 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS; số CHV trung cấp là 1.349 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS; số CHV sơ cấp là 2.651 CHV/63 Cục THADS/702 Chi cục THADS[4]. Tỉ lệ cơ cấu ngạch CHV chưa phù hợp cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc phân công nhiệm vụ đối với CHV gặp khó khăn khi phải lựa chọn loại việc THADS để phân công ngạch CHV phù hợp.
Ba là, việc phân công nhiệm vụ đối với CHV cũng liên quan đến đánh giá công chức và bổ nhiệm lại công chức là CHV giữ chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan THADS. Thông thường những việc THADS khó khăn, phức tạp, số tiền phải thi hành lớn... thì thời gian tổ chức thi hành xong có thể kéo dài hàng năm, thậm chí một số vụ việc có thể kéo dài trong nhiều năm. Nếu theo quy định về chức trách đối với từng ngạch CHV thì những việc này về nguyên tắc sẽ được phân công chủ yếu cho CHV cao cấp, hoặc CHV trung cấp thường là những người giữ chức vụ lãnh đạo trong cơ quan THADS. Thi hành xong một việc THADS khó khăn, phức tạp có thể kéo dài trong nhiều năm, trong khi đó theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì nếu 02 năm không liên tiếp trong nhiệm kỳ không hoàn thành nhiệm vụ thì sẽ không được bổ nhiệm lại chức vụ: “Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có 02 năm không liên tiếp trong thời hạn bổ nhiệm được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ thì bố trí công tác khác hoặc không bổ nhiệm lại” (điểm b khoản 3 Điều 58). Do đó, quy định việc phân công nhiệm vụ đối với CHV giữ chức vụ lãnh đạo nếu không có giải pháp hữu hiệu có thể sẽ dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc xem xét bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo. Ngược lại, nếu những việc THADS phức tạp, có giá trị thi hành lớn, khó thi hành, có thời gian tổ chức thi hành kéo dài trong nhiều năm mà phân công cho CHV không giữ chức vụ lãnh đạo có thể cũng gặp những khó khăn nhất định khi đánh giá, xếp loại công chức. Theo quy định tại điểm a, điểm c khoản 3 Điều 58 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì việc xử lý công chức không hoàn thành nhiệm vụ được quy định như sau: “a) Cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền cho thôi việc đối với công chức có 02 năm liên tiếp được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ; …c) Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong 03 năm có 02 năm không liên tiếp được xếp loại chất lượng ở mức không hoàn thành nhiệm vụ ở vị trí việc làm đang đảm nhận thì bố trí vào vị trí việc làm có yêu cầu thấp hơn”. Do đó, khi ban hành quy định về phân công nhiệm vụ cho CHV tại các cơ quan THADS cần tính đến các yếu tố đặc thù, nguyên nhân khách quan trong quá trình tổ chức thi hành án, đồng thời xem xét tổng thể quy định pháp luật chung có liên quan.
Bốn là, hình thức phân công nhiệm vụ đối với CHV. Khoản 2 Điều 36 Luật THADS quy định: Thủ trưởng cơ quan THADS có thẩm quyền chủ động ra quyết định thi hành án và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành, nhưng hiện nay chưa có văn bản hay hướng dẫn cụ thể quy định về hình thức phân công: bằng văn bản hay quyết định phân công, nếu phân công bằng văn bản thì hiện nay Thông tư số 01/2016/TT-BTP chưa có quy định biểu mẫu, để đảm bảo việc phân công được ghi nhận trong hồ sơ thi hành án, tại các đơn vị đã chủ động ban hành bằng quyết định phân công CHV tổ chức thi hành. Việc chưa quy định hình thức phân công bằng văn bản, quyết định dẫn đến sự thiếu thống nhất trong việc phân công tổ chức thi hành án và chưa xác định rõ trách nhiệm trong việc tổ chức thi hành án.
Năm là, việc phân công nhiệm vụ cho CHV ở một số đơn vị có thể còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Thủ trưởng cơ quan THADS. Thực tế có thể có tình trạng CHV trẻ (CHV sơ cấp) nhưng năng lực chuyên môn nghiệp vụ, nhất là tư duy và khả năng tiếp cận công nghệ thông tin, khoa học tốt nên việc tổ chức thi hành án đạt hiệu quả cao hơn, làm tốt những vụ việc thi hành án có tính chất khó khăn, phức tạp và ngược lại có những CHV trung cấp nhưng năng lực nghiệp vụ thực tiễn và khả năng ứng dụng công nghệ thông tin hạn chế hơn nên việc tổ chức thi hành án những vụ việc có tính chất phức tạp, số tiền phải thi hành án lớn lại gặp khó khăn, đạt kết quả thấp. Năng lực thực tiễn của đội ngũ CHV và quy định của pháp luật về tiêu chuẩn ngạch CHV có thể có điểm chưa thống nhất nên Thủ trưởng cơ quan THADS có thể gặp khó khăn trong việc lựa chọn tiêu chí, phương pháp phân công nhiệm vụ đối với CHV. Do đó, Thủ trưởng cơ quan THADS không thể thuần túy dựa vào quy định của pháp luật để phân công nhiệm vụ đối với CHV mà còn phải căn cứ vào yêu cầu, tình hình thực tế, năng lực của đội ngũ CHV để bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ của đơn vị.
Ngoài thực tế nêu trên, có thể có đơn vị CHV có năng lực chuyên môn vững vàng thì bị giao nhiều việc sẽ dẫn đến tình trạng quá tải, trong khi đó CHV yếu hơn thì giao ít việc hơn hoặc giao thụ lý những việc đơn giản hơn nên khả năng hoàn thành nhiệm vụ cao hơn. Khi đánh giá chất lượng công chức thì CHV yếu hơn lại có cơ hội được đánh giá cao hơn do hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ tốt hơn, trong khi CHV được giao thực hiện nhiều việc hơn, việc khó khăn, phức tạp hơn, có giá trị thi hành cao hơn nhưng không được đánh giá cao vì không hoàn thành chỉ tiêu nhiệm vụ. Đặc thù công tác THADS đó là có những nguyên nhân khách quan như tài sản giảm giá nhiều lần nhưng không có người mua; lượng án thụ lý cuối năm có giá trị lớn nhưng chưa có thời gian để giải quyết xong, vụ án phức tạp cần có thời gian xử lý, ... Do đó, một số CHV có năng lực lại thường được giao thi hành nhiều việc phức tạp, khó thi hành nên khả năng hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ trong một số trường hợp là rất khó. Giải quyết những mâu thuẫn khi vừa bảo đảm nguyên tắc công bằng, khách quan giữa việc phân công nhiệm vụ đối với CHV và đánh giá xếp loại công chức là bài toàn khó, trước mắt cần có cách nhìn toàn diện, công tâm, công bằng và khách quan của người phân công, về lâu dài cần ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh thống nhất về vấn đề này.
4. Đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng phân công nhiệm vụ đối với Chấp hành viên tại các cơ quan Thi hành án dân sự
Từ thực trạng quy định của pháp luật và phân công nhiệm vụ đối với CHV cũng như những hạn chế, khó khăn, vướng mắc như đã phân tích nêu trên, để nâng cao chất lượng phân công nhiệm vụ đối với CHV trong các cơ quan THADS trong thời gian tới, theo chúng tôi cần thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây:
Một là, xác định ban hành Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV tại các cơ quan THADS là hết sức cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý thực hiện đồng bộ, thống nhất trong toàn hệ thống THADS, dần dần đưa công tác phân công thực hiện nhiệm vụ giữa Thủ trưởng đơn vị với CHV thực hiện một cách bàn bản, nề nếp, chuyên nghiệp, nâng cao văn hóa công sở, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS.
Hai là, trước mắt trong khi chờ sửa đổi Luật THADS, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (Nghị định số 33/2020/NĐ-CP), Thông tư số 03/2017/TT-BTP (Thông tư số 08/2020/TT-BTP) và các văn bản khác có liên quan về nội dung phân công nhiệm vụ đối với CHV, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV cần quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở cho việc phân công nhiệm vụ đối với CHV, như nguyên tắc bảo đảm công bằng, dân chủ, khách quan, hợp lý, công khai, minh bạch; nguyên tắc phù hợp với vị trí công việc, chức danh Chấp hành viên hiện đang giữ; nguyên tắc phân công đúng người, đúng việc, đúng năng lực, đúng thời điểm; nguyên tắc bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ được giao; nguyên tắc phân công đi đôi với kiểm tra, giám sát và báo cáo phản hồi kết quả;
Ba là, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV cần xác định tỉ lệ tối thiểu việc THADS mà CHV giữ chức vụ Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan THADS hoặc lãnh đạo các đơn vị chuyên môn thuộc Cục THADS phải tổ chức thi hành phù hợp với tỉ lệ phần trăm thời gian quy định CHV giữ chức chức vụ lãnh đạo phải thực hiện nhiệm vụ CHV theo quy định tại Phụ lục số 1 Quyết định số 1162/QĐ-BTP ngày 24/7/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp phê duyệt Bản mô tả công việc, Khung năng lực vị trí việc làm của Tổng cục THADS được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 1787/QĐ-BTP ngày 21/8/2020 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Theo đó, tùy thuộc vào CHV ở các vị trí lãnh đạo khác nhau (Cục trưởng, Phó Cục trưởng, Trưởng phòng nghiệp vụ thi hành án, Trưởng phòng chuyên môn khác/Chánh văn phòng (nếu có); Phó trưởng phòng Nghiệp vụ thi hành án; Phó trưởng phòng chuyên môn khác/Phó Chánh Văn phòng (nếu có); Chi cục trưởng, Phó Chi cục trưởng) sẽ phải dành lượng thòi gian phù hợp để làm nhiệm vụ tổ chức thi hành án. Tỉ lệ định mức tối thiểu việc THADS có thể căn cứ vào tỉ lệ bình quân số việc phải thi hành của CHV của Cục, phòng, đơn vị chuyên môn thuộc Cục hoặc Chi cục THADS của năm trước liền kề.
Bốn là, Quy chế phân công nhiệm vụ đối với CHV trước mắt nên tiếp tục phương pháp phân công nhiệm vụ đối với CHV không giữ chức vụ lãnh đạo theo tiêu chí địa giới hành chính (theo địa bàn). Đây là tiêu chí đã được áp dụng từ rất lâu, phổ biến đối với CHV trong các cơ quan THADS, mặc dù pháp luật chưa quy định. Do đó, nếu quy định tiêu chí này để áp dụng thống nhất trong thực tiễn là cách ghi nhận, thể chế hóa thành quy phạm pháp luật những quan hệ xã hội đã được hình thành, đi vào ổn định và được thực tế chấp nhận. Điều quan trọng là cần đánh giá ưu điểm, nhược điểm của phương pháp này, từ đó, phát huy điểm phù hợp để quy phạm hóa, hạn chế những nhược điểm, giúp Thủ trưởng cơ quan THADS phân công nhiệm vụ cho CHV được nhanh chóng, hiệu quả. Đối với người được phân công cũng cần có quy định đánh giá một cách công bằng, khách quan, ghi nhận công lao, thành tích đối với công chức nỗ lực, hoàn thành tốt nhiệm vụ, qua đó khuyến khích người được phân công thi đua hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ. Áp dụng tiêu chí này cũng sẽ không làm xáo trộn, ảnh hưởng đến tâm lý CHV, không làm tăng thủ tục hành chính đối với cơ quan THADS.
Trên cơ sở tổng hợp ý kiến nhận xét, đánh giá của các cơ quan THADS về thực trạng phân công nhiệm vụ đối với CHV cho thấy phương pháp này có nhiều ưu điểm hơn so với các phương pháp khác khi vận dụng phân công nhiệm vụ cho CHV không giữ chức vụ lãnh đạo tổ chức thi hành án, những thuận lợi đó có thể kể đến như sau:
Một là, thuận lợi cho CHV trong việc phối hợp với chính quyền, cấp ủy địa phương thông qua việc xây dựng mối quan hệ thường xuyên với địa phương; CHV thông thạo địa bàn, thuận lợi trong việc xác minh, đôn đốc thi hành án; CHV có thể kết hợp giải quyết đồng thời nhiều biện pháp nghiệp vụ thi hành án khi xuống cùng một địa bàn, tiết kiệm thời gian xác minh điều kiện thi hành án;
Hai là, tránh trùng lặp, khắc phục tình trạng trong cùng một địa bàn, cùng một thời điểm có thể có nhiều CHV trong cùng đơn vị xuống tác nghiệp (thông báo về thi hành án, xác minh, cưỡng chế …) có thể sẽ gây khó khăn cho chính quyền địa phương trong công tác phối hợp, hỗ trợ CHV tổ chức thi hành án,…;
Ba là, việc quản lý, chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan THADS chủ động, thống nhất, tập trung, sâu sát, kịp thời chỉ đạo, tháo gỡ khó khăn cho CHV khi phát sinh tình huống pháp lý;
Bốn là, thuận lợi cho công tác quản lý, theo dõi hồ sơ thi hành án;
Năm là, nhiều trường hợp một người tại một địa phương phạm tội nhiều lần hoặc phát sinh nhiều án tại địa phương thì CHV cũng dễ dàng theo dõi nắm bắt thông tin về đối tượng phải thi hành án để giải quyết vụ việc;
Sáu là, tiếp cận được tất cả các loại việc THADS như dân sự, hình sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh, thương mại trong địa bàn phụ trách.
Bên cạnh những ưu điểm là cơ bản thì phương pháp phân công theo địa bàn cũng có một số nhược điểm, hạn chế sau đây:
Một là, số việc phải thi hành án giữa các CHV phụ trách các địa bàn khác nhau có thể sẽ không đồng đều. Trong năm công tác, do có địa bàn có lượng việc phải thi hành tăng đột biến, đặc biệt là những việc phức tạp, trong khi có địa bàn khác lại ít án, việc đơn giản; nếu CHV năng lực yếu lại phụ trách địa bàn có lượng việc phải thi hành tăng đột biến sẽ khó hoàn thành nhiệm vụ. Sự chênh lệch số việc THADS giữa các CHV là hoàn toàn có thể xảy ra. Ví dụ, ở một cơ quan THADS, trong 07 tháng đầu năm 2021, tổng số việc giải quyết của các cơ quan THADS trên địa bàn 01 tỉnh là 9.870 việc, số lượng CHV là 45, trung bình mỗi CHV có số việc phải giải quyết là 220 việc, tuy nhiên, có CHV phải giải quyết trung bình trên 700 việc, có CHV chỉ giải quyết trung bình dưới 100 việc trong cùng 01 địa bàn. Sự chênh lệch số việc THADS/mỗi CHV không chỉ xảy ra ở cùng đơn vị mà còn có thể xảy ra giữa các Chi cục THADS trên cùng địa bàn tỉnh hoặc giữa các Cục THADS với nhau. Thực trạng này có thể dẫn đến kết quả là có CHV được giao và thực hiện được rất nhiều việc nhưng lại có thể không được đánh giá, xếp loại cao hơn những CHV được giao ít việc hoặc những việc đơn giản nếu chỉ thuần túy dựa vào kết quả theo chỉ tiêu về việc, tiền được giao. Bất cập này cần phải xem xét, giải quyết đồng thời việc ban hành quy định phù hợp về phân công nhiệm vụ cho CHV kết hợp với chủ trương sắp xếp, kiện toàn lại tổ chức bộ máy cơ quan THADS trong thời gian tới.
Hai là, việc phân công theo địa bàn không phân định được trình độ chuyên môn, năng lực, sở trưởng, độ tuổi, giới tính,… của CHV (CHV cao cấp, CHV trung cấp và CHV sơ cấp) để phân công đúng tính chất hồ sơ và bảo đảm hiệu quả công việc.
Ba là, có thể sẽ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người phân công nếu không khách quan, công tâm, vì có thể có một số CHV có tâm lý ngại khó, ngại khổ sẽ mong muốn lựa chọn địa bàn thuận lợi, ngược lại những CHV có năng lực, chịu khó thì phải phân công ở những địa bàn nhiều án, nhiều việc THADS phức tạp, trong khi chế độ, chính sách lại như nhau.
Bốn là, việc phân công theo địa giới hành chính không ổn định, phải diễn ra hàng năm do việc luân chuyển CHV đến niên hạn, dẫn đến việc nắm bắt hồ sơ, địa bàn công tác của CHV mới tiếp nhận bị gián đoạn và chậm trễ, dễ ảnh hưởng đến tiến độ công việc.
Năm là, thiếu thông tin dự báo để biết được địa bàn nào trong năm công tác sẽ có số lượng việc thi hành án nhiều hoặc ít.
Nhược điểm của phương pháp, mỗi tiêu chí là không thể tránh khỏi, tuy nhiên, vấn đề đặt ra là so sánh tổng thể thuận lợi, khó khăn của mỗi phương pháp; ưu điểm, nhược điểm giữa các tiêu chí; những hạn chế, nhược điểm nào có thể khắc phục được, những vấn đề vướng mắc, khó khăn nào không thể khắc phục trong thời gian trước mắt, để từ đó tìm ra giải pháp chung có thể chấp nhận được trong việc ban hành quy định phân công nhiệm vụ đối với CHV. Chúng tôi cho rằng những nhược điểm của phương pháp phân công theo địa giới hành chính nêu trên là có thể khắc phục được hoặc hạn chế tới mức thấp nhất tác động tiêu cực của nó sau khi Quy chế về phân công nhiệm vụ đối với CHV được ban hành, ví dụ, điều chuyển việc THADS giữa các CHV nếu có sự chênh lệch (ví dụ 5%) việc THADS giữa các CHV; tăng cường trách nhiệm kiểm tra, giám sát, đôn đốc, hướng dẫn, chỉ đạo chuyên môn nghiệp vụ của Thủ trưởng cơ quan THADS đối với CHV khi thụ lý việc THADS phức tạp, khó thi hành, giá trị phải thi hành lớn; tăng thời gian luân chuyển phụ trách theo địa bàn đối với CHV; đào tạo, thi tuyển, bổ nhiệm đảm bảo cơ cấu ngạch CHV hợp lý; thực hiện hiệu quả chính sách biệt phái CHV giữa các cơ quan THADS; đối với những vụ việc THADS đặc biệt phức tạp, có giá trị thi hành đặc biệt lớn (đại án) mà nếu phân công cho một CHV thì không thể thi hành kịp thời, hiệu quả hoặc vụ việc có nguy cơ kéo dài thì Cục THADS, Chi cục THADS có thể thành lập Tổ CHV theo vụ việc, bao gồm một số CHV có kinh nghiệm, năng lực chuyên môn cao, trong đó cử 01 CHV giữ chức vụ lãnh đạo làm Tổ trưởng để chỉ đạo, điều hành chung quy trình tổ chức thi hành án; v.v.
Trong điều kiện công tác tổ chức cán bộ đang ngày càng phát triển theo hướng chuyên môn hóa, việc tổng kết lý luận, đánh giá thực tiễn để đề xuất ban hành Quy chế về phân công nhiệm vụ đối với CHV cơ quan THADS là yêu cầu cấp bách đặt ra hiện nay, giúp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về THADS; công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan THADS ngày càng đi vào chiều sâu, chuyên nghiệp, hiện đại và hiệu quả.
Tác giả: TS Nguyễn Văn Nghĩa, Tổng cục THADS
[2] Vụ Tổ chức cán bộ, Tổng cục THADS, Báo cáo số 945/TCCB ngày 12/10/2020 về công tác tổ chức cán bộ của Hệ thống THADS từ ngày 01/10/2019 đến ngày 30/9/2020.
[3] Báo cáo số 234/BC-TKDLCN ngày 12/10/2020 của Trung tâm thống kê, Quản lý dữ liệu và Ứng dụng Công nghệ Thông tin, Tổng cục THADS về kết quả THADS 12 tháng năm 2020 (tháng 9 năm 2020).
[4] Số liệu Vụ Tổ chức cán bộ, Tổng cục THADS, tính đến 31/3/2021.
Địa chỉ: Số 63/2/1, đường Võ Thị Sáu, phường Quyết Thắng, thành phố Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai.
Điện thoại: 0251.3941642.
Thư điện tử: dongnai@moj.gov.vn