Tại Báo cáo số 97/BC-BTP đã chỉ rõ, sau 05 năm triển khai thực hiện Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cho thấy các quy định của Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về cơ bản đáp ứng yêu cầu của thực tiễn trong bối cảnh Luật TTHC năm 2015 chưa sửa đổi, bổ sung, tạo hành lang pháp lý quan trọng đưa các mặt công tác THAHC từng bước đi vào nề nếp, từ công tác quản lý nhà nước đến sự chuyển biến trong kết quả THAHC cụ thể qua các năm, qua đó góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và tăng cường kỷ luật, kỷ cương công vụ trong bộ máy hành chính nhà nước.
Bên cạnh những kết quả đạt được như đã nêu trên, quá trình triển khai thực hiện Nghị định số 71/2016/NĐ-CP vẫn gặp phải các khó khăn, vướng mắc đã được Báo cáo số 97/BC-BTP nêu rõ, cụ thể như sau:
Một là, khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng các quy định chung
- Quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của một số chủ thể trong THAHC chưa thực sự đầy đủ: Theo quy định tại Điều 315 Luật TTHC năm 2015, Viện kiểm sát nhân dân có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ THAHC và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án để có biện pháp thi hành nghiêm bản án, quyết định của Tòa án. Tuy nhiên, hiện nay Luật TTHC năm 2015 cũng như Nghị định số 71/2016/NĐ-CP chưa có quy định về trách nhiệm trả lời, thời hạn trả lời kiến nghị hoặc thông báo kết quả thực hiện kiến nghị cho Viện kiểm sát nhân dân. Điều này làm giảm hiệu lực các kiến nghị của Viện kiểm sát trên thực tế.
- Quy định của pháp luật hiện hành chưa xác định rõ đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành án của Tòa án: Tại khoản 1 Điều 312 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày hết thời hạn quy định tại điểm b khoản 2 Điều 311 của Luật này mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì người được thi hành án có quyền gửi đơn kèm theo bản sao bản án, quyết định của Tòa án, tài liệu khác có liên quan đề nghị Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án.” (điểm b khoản 2 Điều 311 quy định thời hạn tự nguyện thi hành án đối với cả bản án có nội dung không chấp nhận yêu cầu khởi kiện quy định tại điểm a khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015). Theo quy định này, đối tượng bị áp dụng quyết định buộc THAHC của Tòa án là người phải thi hành án. Trong khi đó, người phải thi hành án theo quy định tại  khoản 4 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP là: “cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính”. Theo các quy định nêu trên, đối tượng bị áp dụng quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa có thể là người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Tuy nhiên, nếu hiểu theo cách này thì mâu thuẫn với khoản 3 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 và khoản 2 Điều 15 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, vì theo các quy định này, trường hợp bản án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện, thì người khởi kiện tiếp tục phải thi hành QĐHC đã khởi kiện, nếu vi phạm, cơ quan có thẩm quyền có quyền cưỡng chế hành chính. Như vậy, việc thi hành án trong trường hợp này sẽ được tiến hành theo thủ tục hành chính (Tòa án không phải ra quyết định buộc THAHC đối với người khởi kiện). Do đó, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cần điều chỉnh định nghĩa người phải thi hành án tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cho phù hợp.
Hai là, khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng các quy định về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính
- Quy định về phạm vi THAHC: Hiện nay theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP và Điều 309 Luật TTHC năm 2015 thì THAHC không bao gồm việc thi hành phần hành chính trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án dân sự. Điều này dẫn đến bất cập trong thực tiễn đó là cùng một nội dung phán quyết của Tòa án liên quan đến QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, nhưng trình tự, thủ tục thi hành lại khác nhau.
- Quy định về thời hạn tự nguyện THAHC: Khoản 1 Điều 10 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định người phải thi hành án có trách nhiệm thi hành bản án quyết định của Tòa án trong thời hạn quy định tại khoản 2 Điều 311 Luật TTHC. Tuy nhiên, quy định này chưa quy định cụ thể trong thời hạn tự nguyện thi hành án, người phải thi hành án phải thi hành xong nghĩa vụ theo nội dung bản án hay chỉ cần thi hành được một trong các bước để thi hành bản án. Điều này gây khó khăn trong việc xác định có hay không việc vi phạm nghĩa vụ THAHC trong những vụ việc THAHC cụ thể.
- Quy định về thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã tuyên hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính (Điều 16 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành, gây lúng túng cho việc thi hành và dẫn đến những quan điểm khác nhau trên thực tế thi hành.
- Việc thi hành các bản án hành chính ngoài việc tuân theo các quy định về trình tự, thủ tục THAHC tại Luật TTHC, Nghị định số 71/2015/NĐ-CP thì cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải tuân theo pháp luật quản lý hành chính chuyên ngành để thi hành bản án. Tuy nhiên, trong nhiều vụ việc, việc thực hiện phán quyết của Tòa án gặp khó khăn, vướng mắc do chưa có quy định của pháp luật quản lý nhà nước chuyên ngành quy định, dẫn đến lúng túng trong việc tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính.
Ba là, khó khăn, vướng mắc trong áp dụng các quy định về trách nhiệm của cơ quan THADS trong theo dõi THAHC
- Về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi của cơ quan THADS: Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định khi nhận bản án, quyết định về vụ án hành chính do Tòa án gửi, các cơ quan THADS phân công Chấp hành viên thực hiện theo dõi việc THAHC và trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS có trách nhiệm ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án. Theo quy định này, phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS chưa được quy định rõ, dẫn đến thực tiễn đang có 02 quan điểm khác nhau về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS. Trong khi Luật TTHC năm 2015 tại khoản 2 Điều 312 quy định quyết định buộc THAHC phải được gửi cho cơ quan THADS nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc thi hành án theo quy định của Tòa án.
- Khoản 2 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS có trách nhiệm ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án. Khó khăn, vướng mắc đối với cơ quan THADS khi thực hiện nhiệm vụ này đó là không xác định được thời điểm người phải thi hành án nhận được bản án, quyết định của Tòa án để ra văn bản thông báo nghĩa vụ tự nguyện thi hành án, vì có trường hợp khi cơ quan THADS nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì người phải thi hành án đã hết thời hạn tự nguyện thi hành án theo quy định của Luật hoặc đã thi hành xong bản án.
- Quy định về thời hạn cơ quan THADS tổ chức làm việc với người phải thi hành án (03 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định buộc THAHC) tại khoản 3 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP là không khả thi để Chấp hành viên chuẩn bị các điều kiện cần thiết nhằm tổ chức buổi làm việc với người phải thi hành án một cách hiệu quả.
- Ngoài những khó khăn, vướng mắc nêu trên, những bất cập trong quy định về trình tự, thủ tục THAHC (như đã đề cập trong nội dung về khó khăn, vướng mắc trong thi hành các quy định về trình tự, thủ tục THAHC) cũng gây khó khăn cho cơ quan THADS trong quá trình thực hiện trách nhiệm theo dõi THAHC của mình.
Bốn là, khó khăn, vướng mắc trong áp dụng các quy định về xử lý trách nhiệm người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án
- Khoản 6 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “Chậm thi hành án là hành vi cố ý của người phải thi hành án ……”; khoản 7 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định: “Không chấp hành án là hành vi cố ý của người phải thi hành án ….” nhưng Nghị định số 71/2016/NĐ-CP chưa quy định rõ thế nào là hành vi cố ý, gây khó khăn trong việc xác định có hay không hành vi chậm, không chấp hành án hành chính trên thực tế của người phải thi hành án.
- Tại Điều 35 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan THADS trong THAHC, theo đó, cơ quan THADS có quyền xử phạt hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành chưa có quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi không chấp hành án hành chính của người phải thi hành án. Điều này dẫn đến việc thiếu cơ sở pháp lý để thực hiện chế tài xử phạt hành chính đối với người phải THAHC cố ý không chấp hành bản án, đồng thời thiếu căn cứ để truy cứu trách nhiệm hình sự về tội “không chấp hành án” đối với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước theo quy định tại Điều 380 Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017).
- Một số hình thức xử lý kỷ luật trong THAHC tại mục 1 Chương III Nghị định số 71/2016/NĐ-CP hiện nay không còn phù hợp với quy định chung về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức quy định tại Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức, cần được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung bảo đảm thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Năm là, khó khăn, vướng mắc trong áp dụng các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong thi hành án hành chính
Nghị định số 71/2016/NĐ-CP chưa có quy định về đầu mối thống nhất giúp UBND các cấp quản lý công tác THAHC, đây là nguyên nhân dẫn đến việc phân công cơ quan tham mưu, giúp việc quản lý công tác THAHC ở địa phương chưa được thống nhất, gây khó khăn cho công tác triển khai quản lý nhà nước về THAHC từ Trung ương đến các địa phương.
Trên cơ sở kết quả sơ kết 05 năm thực hiện Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, Bộ Tư pháp thấy rằng pháp luật THAHC trong 05 năm qua mặc dù đã được hoàn thiện một bước, tạo hành lang pháp lý đưa công tác quản lý nhà nước về THAHC và công tác THAHC từng bước đi vào nề nếp, có những chuyển biến tích cực, song vẫn còn những khó khăn, vướng mắc. Để khắc phục những khó khăn, vướng mắc này, ngoài có các đề xuất, kiến nghị cụ thể đối với các cơ quan hữu quan có thẩm quyền nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành Luật TTHC năm 2015 và Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, tại Báo cáo số 97/BC-BTP, Bộ Tư pháp đã kiến nghị Chính phủ hoàn thiện thể chế về THAHC với những nội dung cụ thể như sau:
Một là, kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định của Nghị định số 71/2016/NĐ-CP
a) Liên quan đến các quy định về quyền và nghĩa vụ của người phải thi hành án và trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án: Điều 6, Điều 7 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP đề nghị bổ sung quy định về nghĩa vụ trả lời hoặc thông báo kết quả thực hiện đối với kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân.
b) Liên quan đến quy định về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính: (1) Khoản 4 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về khái niệm người phải thi hành án: Đề nghị sửa đổi theo hướng quy định rõ người phải THAHC là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính; (2) Tại Điều 10 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về tự nguyện thi hành án, đề nghị quy định chi tiết hơn theo hướng trong thời hạn tự nguyện thi hành án (30 ngày kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án), người phải thi hành án phải triển khai các bước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo nội dung phán quyết của Tòa án trên cơ sở quy định của pháp luật quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực phát sinh tranh chấp; (3) Tại khoản 1 Điều 16 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính (QĐHC), đề nghị bổ sung quy định rõ: Người phải thi hành án không phải ra quyết định thu hồi, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC mà Tòa án đã tuyên hủy nhưng phải có văn bản thông báo đến các tổ chức, cá nhân có liên quan về việc một phần hoặc toàn bộ QĐHC bị Tòa án tuyên hủy đã hết hiệu lực kể từ thời điểm bản án của Tòa án có hiệu lực; (4) Tại mục 2 Chương II Nghị định số 71/2016/NĐ-CP: Đề nghị nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định chi tiết và cụ thể hơn cách thức thi hành đối với từng nội dung phán quyết trong bản án hành chính của Tòa án, làm căn cứ thống nhất triển khai thực hiện; đồng thời bổ sung quy định về tiêu chí xác định bản án hành chính được thi hành xong.
c) Liên quan đến quy định về trách nhiệm theo dõi thi hành án hành chính của cơ quan Thi hành án dân sự: Tại Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS, đề nghị sửa đổi theo hướng quy định rõ cơ quan THADS thực hiện theo dõi đối với các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung tuyên chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của đương sự (không phân biệt vụ việc đó có hay chưa có quyết định buộc THAHC) hoặc cơ quan THADS chỉ theo dõi những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có quyết định buộc THAHC của Tòa án theo quy định tại khoản 2 Điều 312 Luật TTHC năm 2015. Ngoài ra, đề nghị bổ sung quy định về việc cơ quan THADS gửi các quyết định phân công Chấp hành viên theo dõi THAHC và thông báo tự nguyện THAHC cho Viện kiểm sát cùng cấp để kiểm sát theo thẩm quyền. Đồng thời, sửa đổi, bổ sung trình tự, thủ tục theo dõi THAHC, bảo đảm có tính khả thi, khắc phục những vướng mắc, bất cập như: Thời hạn tổ chức buổi làm việc với cơ quan phải thi hành án tại khoản 3 Điều 14 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP; cơ chế để cơ quan THADS kiểm tra, đánh giá kết quả THAHC...;
d) Liên quan đến quy định về xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không chấp hành án hành chính: Đề nghị bổ sung quy định cụ thể về hành vi cố ý trong việc chậm THAHC, không chấp hành án (quy định tại khoản 6, khoản 7 Điều 3 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, làm căn cứ cho việc kiến nghị, đề xuất cũng như xử lý trách nhiệm đối với người phải THAHC có hành vi chậm/không chấp hành án hành chính. Ngoài ra, đề nghị sửa đổi, bổ sung các quy định về xử lý kỷ luật người phải thi hành án có hành vi chậm/không THAHC trên cơ sở bảo đảm thống nhất với Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức (liên quan đến yếu tố lỗi, số lần vi phạm và hậu quả của hành vi vi phạm) để áp dụng các hình thức xử lý kỷ luật phù hợp.
đ) Liên quan đến quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong THAHC (chương IV) Nghị định số 71/2016/NĐ-CP: Đề nghị bổ sung quy định về đầu mối thống nhất giúp bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong quản lý công tác THAHC ở địa phương tại Điều 33, Điều 34 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP.
Hai là, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các quy định của pháp luật khác có liên quan
Đối với Luật TTHC năm 2015: Qua sơ kết 05 năm thi hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP cho thấy, một số bất cập, vướng mắc trong Nghị định số 71/2016/NĐ-CP xuất phát từ quy định  Luật TTHC năm 2015, Bộ Tư pháp kiến nghị Chính phủ đề nghị TANDTC nghiên cứu, trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật TTHC năm 2015, trong đó: (1) Điều 309 về những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành: Đề nghị bổ sung theo hướng mở rộng phạm vi bản án, quyết định của Tòa án thi hành theo Luật TTHC bao gồm bản án, quyết định của Tòa án về vụ án dân sự phần nội dung tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC hoặc tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật; (2) Khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 về thi hành án đối với các bản án, quyết định của Tòa án có nội dung tuyên hủy QĐHC, đề nghị bổ sung quy định cơ quan đã ban hành QĐHC bị hủy phải thực hiện các thủ tục, biện pháp để khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của các bên theo quy định của pháp luật; (3) Khoản 2 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 về thời hạn tự nguyện thi hành án: Đề nghị sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định rõ đây là thời hạn người phải thi hành án phải tiến hành các bước để thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo nội dung phán quyết của Tòa án theo quy định của pháp luật quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực; (4) Tại điểm b khoản 2 Điều 311 Luật TTHC về thời hạn tự nguyện thi hành án, đề nghị bỏ viện dẫn đến điểm a khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015, vì điểm a khoản 1 Điều 311 Luật TTHC năm 2015 là trường hợp bản án, quyết định của Tòa án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện QĐHC, HVHC. Việc bỏ viện dẫn đến quy định này bảo đảm xác định đối tượng bị áp dụng quyết định buộc THAHC của Tòa án chỉ là người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (không bao gồm người khởi kiện); (5) Bổ sung quy định rõ về phạm vi trách nhiệm của cơ quan THADS trong công tác theo dõi THAHC, làm căn cứ thống nhất triển khai thực hiện trên thực tế thi hành, khắc phục tình trạng còn có những quan điểm, ý kiến khác nhau về phạm vi bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính thuộc trách nhiệm theo dõi THAHC của cơ quan THADS; (6) Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến việc ra quyết định buộc THAHC tại Điều 312 Luật TTHC năm 2015 như: Thời hạn ban hành quyết định buộc THAHC; đối tượng bị ra quyết định buộc THAHC; phạm vi nội dung của quyết định buộc THAHC; việc xác định người phải thi hành án theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP để xác định đối tượng có nghĩa vụ thi hành quyết định buộc THAHC, nhất là trong trường hợp bản án tuyên không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của đương sự; (7) Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cơ chế THAHC, theo đó phân công một chủ thể chịu trách nhiệm chính về THAHC, các chủ thể khác có trách nhiệm phối hợp, kiểm soát theo đúng nguyên tắc một cơ quan thực hiện nhiều việc và một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính.
Đối với các quy định của pháp luật có liên quan: Bộ Tư pháp kiến nghị Chính phủ chỉ đạo rà soát các quy định có liên quan đến công tác THAHC, từ đó có kế hoạch sửa đổi, bổ sung/kiến nghị cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, trong đó Bộ Tư pháp kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định về mức phạt tối đa đối với hành vi vi phạm nghĩa vụ THAHC trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); trên cơ sở đó bổ sung hành vi vi phạm hành chính trong THAHC vào Nghị định số 82/2020/NĐ-CP ngày 15/7/2020 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, THADS, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã để có cơ sở thực hiện quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 35 Nghị định số 71/2016/NĐ-CP về việc cơ quan THADS có thẩm quyền xử phạt hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật.