1. Một số bất cập, hạn chế của pháp luật về ủy thác thi hành án.
Việc ủy thác Thi hành án Dân sự trong quá trình cơ quan Thi hành án Dân sự tổ chức thi hành các bản án, quyết định của tòa án hiện nay diễn ra khá phổ biến, do người phải thi hành án có tài sản ở nhiều địa phương khác nhau. Thực tiễn cho thấy trình tự, thủ tục ủy thác thi hành án theo Pháp luật về thi hành án Dân sự hiện nay có khá nhiều vấn đề bất cập. Một trong những vấn đề bất cập đó là nguyên tắc xác định điều kiện ủy thác chưa rõ ràng và thiếu cơ chế ủy thác trong một số trường hợp đặc biệt. Điều này đã gây ra không ít khó khăn, lúng túng cho các Chấp hành viên khi áp dụng các quy định về ủy thác để giải quyết các vụ việc thi hành án, đồng thời ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của đương sự.
Hiện nay, việc ủy thác thi hành án được thực hiện theo quy định tại các Điều 55, 56, 57 Luật THADS sửa đổi bổ sung năm 2014 (LTHADS) và điều 16 Nghị định 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thi hành án dân sự (Nghị định 62). Tuy nhiên, các điều luật này chưa đưa ra được một nguyên tắc chung, đầy đủ để trả lời cho câu hỏi: khi nào thì cơ quan Thi hành án dân sự được ủy thác cho cơ quan Thi hành án dân sự nơi khác? Để hiểu rõ vấn đề này chúng ta xem xét các quy định sau:
- Tại khoản 1 Điều 55 quy định “Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự phải ủy thác thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự nơi người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở”. Đây là căn cứ đầu tiên để cơ quan thi hành án đang giải quyết hồ sơ thi hành án tiến hành thủ tục ủy thác. Theo đó, thì khi có căn cứ xác định người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở nơi khác, thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án phải ủy thác cho cơ quan thi hành án dân sự nơi đó tổ chức thi hành. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu như tại nơi thụ lý ban đầu mà người phải thi hành án có tài sản và cơ quan thi hành án đang xử lý tài sản đó, nhưng giá trị tài sản ước tính không đủ để thi hành án thì có được thực hiện việc ủy thác ngay cho nơi khác không (nơi người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở)?. Đồng thời, sẽ ủy thác toàn bộ nghĩa vụ hay ủy thác một phần nghĩa vụ và việc tính phí thi hành án đối với người phải thi hành án sẽ được giải quyết như thế nào giữa các cơ quan thi hành án nơi ủy thác và nơi nhận ủy thác?. Rõ ràng quy định tại khoản 1 Điều 55 như trên cũng như các quy định khác có liên quan đến việc ủy thác thi hành án đã không thể trả lời được những câu hỏi trên.
- Điều 57 quy định về thực hiện ủy thác thi hành án “Trước khi ủy thác, cơ quan thi hành án dân sự phải xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác. Trường hợp Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự đã ra quyết định thi hành án nhưng xét thấy cần ủy thác thì phải ra quyết định thu hồi một phần hoặc toàn bộ quyết định thi hành án và ra quyết định ủy thác cho nơi có điều kiện thi hành”. Theo như quy định này có thể hiểu “tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác” là những tài sản đã được tuyên rõ trong bản án, quyết định của Tòa án, thì trước khi ủy thác cơ quan thi hành án phải xử lý xong các loại tài sản này mới được tiến hành ủy thác khoản còn lại đến cơ quan thi hành án nơi có điều kiện thi hành.
Như vậy, đối với các loại tài sản khác không phải là tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên (nếu có), thì trước khi ủy thác cơ quan thi hành án có phải xử lý xong các loại tài sản này không? Vấn đề này, hiện nay vẫn chưa có câu trả lời chính thức từ các quy định pháp luật.
- Điều 16 Nghị định 62 hướng dẫn thêm về việc ủy thác như sau “1. Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự phải ủy thác thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự nơi người phải thi hành án có tài sản là bất động sản, động sản phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng; đối với loại tài sản khác thì có thể ủy thác cho cơ quan thi hành án dân sự nơi có tài sản tổ chức thi hành. 2. Trường hợp người phải thi hành án có nhiều tài sản ở nhiều nơi thì cơ quan thi hành án dân sự thực hiện ủy thác theo thứ tự sau đây: a) Theo thỏa thuận của đương sự; b) Nơi có tài sản đủ để thi hành án; c) Trường hợp tài sản không đủ để thi hành án thì ủy thác đến nơi có tài sản giá trị lớn nhất, nơi có nhiều tài sản nhất. 3. Trường hợp bản án, quyết định tuyên tài sản bảo đảm cho khoản phải thi hành án cụ thể mà tài sản đó ở nơi khác thì có thể ủy thác khoản phải thi hành án mà tài sản đó bảo đảm cho cơ quan thi hành án dân sự nơi có tài sản bảo đảm”. Quy định này cần được hiểu là căn cứ để lựa chọn nơi ủy thác trong trường hợp người phải thi hành án có tài sản ở nhiều nơi. Tuy nhiên, một số người vẫn hiểu nhầm và xem nó là điều kiện để thực hiện việc ủy thác.
Như vậy, từ các căn cứ pháp lý quan trọng cho việc ủy thác thi hành án như đã nêu trên thì chúng ta vẫn chưa có được câu trả lời cụ thể và chắc chắn, mang tính nguyên tắc là: khi nào thì cơ quan thi hành án dân sự đang thụ lý thi hành được ủy thác cho cơ quan thi hành án dân sự nơi khác?. Điều này đã dẫn đến cách hiểu và áp dụng pháp luật không thống nhất trong thực tiễn giữa các cơ quan thi hành án và giữa các Chấp hành viên.
Quan điểm thứ nhất cho rằng: cơ quan thi hành án dân sự đang tổ chức thi hành án có thể ủy thác cho cơ quan thi hành án dân sự nơi người phải thi hành án có tài sản, làm việc, cư trú hoặc có trụ sở nếu các đương sự có thỏa thuận đồng ý ủy thác, trừ trường hợp chưa xử lý xong tài sản tạm giữ, thu giữ, tài sản kê biên tại địa bàn có liên quan đến khoản ủy thác. Những người ủng hộ quan điểm này cho rằng do không có quy định nào buộc cơ quan thi hành án phải xử lý xong hết toàn bộ tài sản của người phải thi hành án trên địa bàn của mình trước khi  ủy thác. Đồng thời, điểm a khoản 1 Điều 16 Nghị định 62 quy định cho đương sự có quyền thỏa thuận nơi ủy thác. Do vậy, có thể ủy thác thi hành án cho nơi khác tổ chức thi hành cho dù nơi đang thụ lý vẫn có tài sản.
Quan điểm thứ hai cho rằng: cơ quan thi hành án dân sự nơi đã thụ lý thi hành chỉ được ủy thác khi xử lý xong hết tài sản theo quy định tại khoản 1 Điều 57 và các tài sản khác của người phải thi hành án (nếu có). Còn việc thực hiện ủy thác theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Nghị định 62 chỉ là cơ sở để xác định nơi ủy thác chứ việc thỏa thuận của đương sự không phải là căn cứ để trả lời cho câu hỏi có được ủy thác hay không. Những người ủng hộ cho quan điểm này không đưa ra cơ sở pháp lý cụ thể. Tuy nhiên, họ đang dựa trên tư duy pháp lý theo hướng do không có quy định pháp luật nào hướng dẫn, cho phép cơ quan thi hành án được ủy thác trong trường hợp nơi thụ lý ban đầu vẫn đang có điều kiện thi hành án nên cơ quan thi hành án không được ủy thác thi hành án cho nơi khác.
2. Khó khăn, bất cập khi áp dụng pháp luật vào thực tế.
Để hiểu rõ hơn việc áp dụng pháp luật của các quan điểm trên vào thực tế, chúng ta xem xét cách giải quyết trong tình huống sau:
Bản án huyện N tuyên: buộc ông A phải trả cho Ngân hàng B số tiền 3 tỷ đồng và lãi suất chậm thi hành án thời hạn trả nợ là ngày 20/9/2019. Trường hợp, đến hạn mà ông A không trả hoặc không trả đủ số nợ cho Ngân hàng B thì Ngân hàng có quyền yêu cầu cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền xử lý các tài sản bảo đảm của ông A để thi hành án.
Tài sản thế chấp của ông A gồm:
Nhà đất tại huyện N trị giá khoảng 1,200 tỷ đồng; Nhà đất tại huyện H trị giá khoảng 1,2 tỷ đồng; Nhà đất tại huyện M trị giá khoảng 800 triệu đồng
Khi Chi cục THADS huyện N đang xử lý tài sản tại đây thì tài sản này phát sinh tranh chấp và các bên đã khởi kiện ra Tòa án.
Để giải quyết tình huống trên:
- Cách giải quyết theo quan điểm thứ nhất: Chấp hành viên Chi cục huyện N thông báo cho đương sự thỏa thuận về nơi ủy thác để tiếp tục tổ chức thi hành án. Nếu các bên thỏa thuận được nơi sẽ tiếp tục xử lý, thì cơ quan thi hành án sẽ ủy thác về nơi đó. Nếu các bên đương sự không thỏa thuận được thì cơ quan thi hành án sẽ ủy thác về nơi có giá trị tài sản lớn là Chi cục thi hành án dân sự huyện H để tiếp tục tổ chức thi hành.
- Cách giải quyết theo quan điểm thứ hai: Chờ đến khi có kết quả giải quyết của Tòa án, xử lý tài sản tại huyện N xong mới tiến hành thực hiện việc ủy thác.
Chúng tôi cho rằng cách giải quyết theo quan điểm thứ nhất sẽ có hiệu quả vì không phải kéo dài thời gian thi hành án, đảm bảo quyền lợi cho đương sự. Tuy nhiên, nó lại không phù hợp với quy định của pháp luật (Không có quy định pháp luật nào hướng dẫn được ủy thác trong trường hợp này). Trên thực tế thì hầu hết ý kiến của các Kiểm sát viên trong quá trình kiểm sát việc thi hành án dân sự cũng không đồng tình với quan điểm này. Đồng thời, thường thi nơi nhận ủy thác cũng sẽ trả lại hồ sơ ủy thác vì họ cho rằng tại Chi cục thi hành án huyện N vẫn có tài sản, vẫn có điều kiện thi hành án.
Đối với cách giải quyết theo quan điểm thứ hai chúng tôi cho rằng đây là cách giải quyết phù hợp với các quy định của pháp luật về thi hành án hiện nay. Tuy nhiên, trong trường hợp đương sự có tài sản ở nhiều nơi thì việc thi hành án sẽ không có hiệu quả đặc biệt là khi tài sản đang xử lý có tranh chấp như trong trường hợp này vì vậy sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi hợp pháp của đương sự.
Như vây, cả hai cách giải quyết theo hai quan điểm trên đều có những khó khăn, bất cập. Chính vì vậy chúng tôi cho rằng chế định về ủy thác thi hành án trong Luật thi hành án dân sự cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để ngày càng hoàn thiện hơn với mục tiêu cao nhất là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình thi hành án. Đồng thời phải giảm thiểu được các trình tự, thủ tục rườm rà không đáng có.
3. Đề xuất hướng hoàn thiện.
Với cách đặt vấn đề như trên đã trình bày, chúng tôi cho rằng trước hết Pháp luật về thi hành án dân sự phải trả lời cho được câu hỏi: Khi nào thì cơ quan thi hành án được thực hiện việc ủy thác thi hành án? có nghĩa là phải nêu ra được các điều kiện cần và đủ để làm căn cứ cho cơ quan thi hành án biết khi nào thì đủ điều kiện để thực hiện việc ủy thác thi hành án. Đồng thời, để đảm bảo hiệu quả cho việc xử lý trong thi hành án, chúng tôi đề xuất nên có cơ chế ủy thác “xử lý tài sản thi hành án”. Có nghĩa là, trong trường hợp người phải thi hành án có tài sản ở nhiều nơi mà tài sản nơi đang thụ lý thi hành ước tính không đủ để thi hành án thì có thể đồng thời ủy thác “xử lý tài sản” cho những nơi có tài sản để có thể xử lý đồng thời cùng lúc. Trong trường hợp này, nơi nhận ủy thác căn cứ trên quyết thi hành án và quyết định ủy thác của cơ quan thi hành án nơi ủy thác để tổ chức xử lý tài sản, kể cả việc cưỡng chế thi hành án mà không phải ra quyết định thi hành án mới. Điều này đảm bảo số lượng vụ việc thi hành án không bị tăng lên và khi xử lý xong tài sản, sau khi khấu trừ đi các chi phí cần thiết sẽ chuyển khoản tiền thu được về cho cơ quan thi hành án nơi ủy thác để xử lý theo quy định. Nếu được  như vậy, thì đây là giải pháp hữu hiệu trong việc tổ chức thi hành án khi người phải thi hành án có tài sản ở nhiều nơi. Đồng thời, cơ chế ủy thác xử lý tài sản này cũng sẽ rất hiệu quả và phù hợp với trường hợp thanh lý tài sản của Doanh nghiệp, Hợp tác xã bị tuyên bố phá sản theo quy định của Luật pháp sản năm 2014.
Đề xuất này, chắc chắn cũng sẽ gặp không ít ý kiến phản đối, đặc biệt là nơi nhận ủy thác vì họ sẽ cho rằng không hợp lý khi mà họ phải thụ lý, xử lý tài sản do cơ quan khác ủy thác đến nhưng lại không ra quyết định thi hành án không được tính là một việc nên ảnh hưởng đến chỉ tiên của cơ quan, đồng thời nơi này không trực tiếp thanh toán tiền cho đương sự nên cũng không được thu phí thi hành án. Tuy nhiên, vấn đề lớn mà chúng ta đạt được khi thực hiện cơ chế “ủy thác xử lý tài sản” đó là bảo đảm được hiệu quả của việc thi hành án và bảo vệ được quyền lợi hợp pháp của người dân, của cơ quan, tổ chức trong giải quyết việc thi hành án.
Hồ Quân Chính – GV Học viện Tư pháp