1. Những khó khăn, vướng mắc trong công tác thẩm tra thi hành án dân sự
1.1. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm tra chưa được kiện toàn đầy đủ  
- Tính đến ngày 31/5/2017, toàn Hệ thống Thi hành án dân sự có 30 Thẩm tra viên chính, 606 Thẩm tra viên làm công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ngoài ra, một số địa phương do không đủ Thẩm tra viên đã bố trí cán bộ là Chấp hành viên, Thư ký, Văn thư, Cán sự, thậm trí nhiều đơn vị bố trí cán bộ là Thủ kho làm công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Một số Thủ trưởng cơ quan Thi hành án dân sự chưa quan tâm củng cố, kiện toàn cán bộ làm công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo:
+ Nhiều địa phương bố trí công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo có trình độ, kinh nghiệm hạn chế, thời gian làm công tác thi hành án dân sự chưa lâu nên còn nhiều lúng túng, bỡ ngỡ trong xử lý công việc. Đặc biệt, có nơi còn có tình trạng bố trí cán bộ, công chức thuộc diện đang bị xem xét xử lý kiểm điểm, kỷ luật, chờ nghỉ hưu … về công tác tại Phòng Kiểm tra và Giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ví dụ: Tây Ninh, biên chế của Phòng Kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo có 05 đồng chí, gồm: 02 Lãnh đạo (01 đồng chí là Thẩm tra viên) và 03 công chức trẻ (trong đó có 01 Chuyên viên tập sự và 02 Chuyên viên có dưới 1 năm kinh nghiệm làm công tác thi hành án dân sự) nên thiếu kinh nghiệm, kỹ năng tiếp công dân. Bình Định: Bộ máy cán bộ làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa kiện toàn, Phòng Kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo có 01 Phó Trưởng phòng và 01 công chức, chưa có Trưởng Phòng; toàn tỉnh chỉ có 05 Thẩm tra viên.
+ Một số địa phương có nhiều khiếu nại, tố cáo nhưng cán bộ làm công tác này là Thẩm tra viên, Thẩm tra viên chính còn ít.
1.2. Kỹ năng thẩm tra của Thẩm tra viên chưa đồng đều, còn nhiều tồn tại, hạn chế
Một là, thẩm tra phân loại, xử lý đơn: Để thẩm tra những vụ việc có đơn thư khiếu nại, tố cáo trước tiên Thẩm tra viên phải phân loại đơn, thư khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, qua theo dõi công tác này, Tổng cục Thi hành án dân sự nhận thấy kỹ năng phân loại đơn, thư của Thẩm tra viên còn nhiều thiếu sót, hạn chế, cụ thể: (01) Đơn khiếu nại, tố cáo nhưng lại được phân loại thành đơn kiến nghị, phản ánh dẫn đến số liệu thống kê về tình hình xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa chính xác; (02) Đương sự tố cáo nhưng lại xác định nội dung đơn là khiếu nại và giải quyết theo trình tự khiếu nại là không phù hợp với quy định tại điểm a, điểm c khoản 2 Điều 140 Luật Thi hành án dân sự; (03) Xử lý đơn khiếu nại không đúng quy định, sai thẩm quyền.
Hai là, thẩm tra xác minh các vụ việc có đơn thư khiếu nại, tố cáo: (01) Thẩm tra viên chưa tham mưu cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo giải quyết và chỉ đạo giải quyết dứt điểm khiếu nại, tố cáo ngay từ cơ sở dẫn đến đương sự khiếu nại, tố cáo vượt cấp đến Tổng cục với số lượng lớn; (02) Thẩm tra hồ sơ thi hành án đánh giá không đúng bản chất vụ việc: Quyết định, hành vi của Thủ trưởng, Chấp hành viên có vi phạm pháp luật nhưng thẩm tra hồ sơ thi hành án đánh giá là đúng quy định pháp luật dẫn đến tham mưu cho người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại không chấp nhận khiếu nại của đương sự. Nhiều quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Cục trưởng bị Tổng cục giải quyết khiếu nại lần hai chấp nhận toàn bộ, chấp nhận một phần hoặc bị hủy, sửa một phần quyết định giải quyết khiếu nại. Một số kết luận nội dung tố cáo của Cục trưởng bị đương sự tố cáo tiếp và Tổng cục kết luận là tố cáo có cơ sở; (03) Thẩm tra viên thực hiện không đúng trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo như: (i) Vi phạm Điều 150 Luật Thi hành án dân sự về trình tự giải quyết khiếu nại lần đầu: ban hành công văn trả lời khiếu nại; không giải quyết hết các nội dung khiếu nại, tố cáo của đương sự; vi phạm về thời hạn giải quyết theo quy định tại Điều 146 Luật Thi hành án dân sự; (ii) Thụ lý và giải quyết khiếu nại đối với đương sự không thuộc đối tượng được quyền khiếu nại. Nội dung khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Người khiếu nại không cung cấp giấy tờ chứng minh việc đại diện hợp pháp của mình theo khoản 1, 3 Điều 141 Luật Thi hành án dân sự; (iii) Vi phạm về thời hạn thụ lý giải quyết khiếu nại của đương sự (chậm thông báo thụ lý hơn 6 tháng); (04) Không nghiên cứu đầy đủ, toàn diện hồ sơ thi hành án và các tài liệu có liên quan khi giải quyết khiếu nại, tố cáo: (i) Khiếu nại của đương sự là có cơ sở nhưng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại áp dụng pháp luật không đúng, ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại không chấp nhận khiếu nại của đương sự; (ii) Quyết định giải quyết khiếu nại chưa chặt chẽ, phần nhận định chưa đúng với nội dung đương sự khiếu nại; (iii) Ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại nội dung sơ sài, không có phần lập luận, phân tích; không xác định đúng nội dung khiếu nại.
Ba là, công tác tiếp công dân: (01) Một số địa phương Thẩm tra viên chưa tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan Thi hành án dân sự quan tâm đúng mức đến công tác tiếp công dân, chưa chú trọng đến văn hóa tiếp công dân, cụ thể: (i) Chưa quan tâm củng cố, kiện toàn, bồi dưỡng kỹ năng tiếp dân cho cán bộ làm công tác tiếp công dân; (ii) Cán bộ tiếp công dân có thái độ, ứng xử không đúng mực khi thực hiện nhiệm vụ; (iii) Thủ trưởng cơ quan Thi hành án dân sự không trực tiếp tiếp công dân định kỳ và đột xuất, chưa gắn việc tiếp công dân với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; (02) Thẩm tra viên chưa tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan Thi hành án dân sự xử lý dứt điểm vụ việc từ cơ sở dẫn đến tình trạng công dân bức xúc với việc giải quyết của các cơ quan Thi hành án dân sự địa phương, tiếp tục đến Địa điểm tiếp công dân của Bộ Tư pháp để khiếu nại, tố cáo, đề nghị Lãnh đạo Bộ tiếp dân ngày càng nhiều, cụ thể: (i) Trong 10 tháng đầu năm 2017, Tổng cục Thi hành án dân sự tiếp 781 lượt công dân, tăng 266 lượt (tăng 51,65%), tập trung tại các địa phương: Hà Nội 112 lượt; Thành phố Hồ Chí Minh 34 lượt; Lâm Đồng 20 lượt; Tây Ninh 19 lượt; Gia Lai 15 lượt; Đồng Nai 14 lượt; (ii) Công dân đến khiếu nại, tố cáo vượt cấp, yêu cầu Lãnh đạo Bộ Tư pháp tiếp còn nhiều, tăng mạnh trong tháng 7/2017 (06 vụ việc), tháng 8/2017 (công dân đề nghị 04 vụ việc), hầu hết bức xúc với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của địa phương như thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh, Tây Ninh, Tiền Giang, Gia Lai, Nghệ An, Phú Thọ.
1.3. Vướng mắc về pháp luật trong việc thẩm tra loại án
Theo quy định của Luật Thi hành án dân sự thì những bản án, quyết định được thi hành theo Luật này bao gồm: bản án, quyết định dân sự, hình phạt tiền, tịch thu tài sản, truy thu tiền, tài sản thu lợi bất chính, xử lý vật chứng, tài sản, án phí và quyết định dân sự trong bản án, quyết định hình sự, phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính của Tòa án, quyết định của Tòa án giải quyết phá sản, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh có liên quan đến tài sản của bên phải thi hành và phán quyết, quyết định của Trọng tài thương mại.
Khi bản án, quyết định nói trên có đủ điều kiện để đưa ra thi hành, thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự theo thẩm quyền tiến hành ra quyết định thi hành án thuộc diện chủ động hoặc theo đơn yêu cầu và phân công Chấp hành viên tổ chức thi hành, căn cứ Điều 36 Luật thi hành án dân sự.
Tiếp đó, Khoản 1 Điều 20 của Luật thi hành án dân sự quy định trách nhiệm của Chấp hành viên là phải kịp thời tổ chức thi hành vụ việc được phân công và ra các quyết định về thi hành án theo thẩm quyền. Để tổ chức thi hành Quyết định thi hành án được phân công, theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ và điểm a khoản 1 Điều 30 Thông tư số 01/2016/TT-BTP ngày 02/02/2016 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số thủ tục về quản lý hành chính và biểu mẫu nghiệp vụ trong thi hành án dân sự thì trong thời hạn không quá 02 ngày làm việc, kể từ ngày được phân công, Chấp hành viên phải tiến hành lập hồ sơ thi hành án.
Cơ sở đầu tiên để lập hồ sơ thi hành án là quyết định thi hành án. Mỗi quyết định thi hành án được lập thành một hồ sơ thi hành án và tính là một việc thi hành án. Việc thi hành án được tính từ ngày ra Quyết định thi hành án.

Từ việc phân tích trên cho thấy, hồ sơ thi hành án là tài liệu rất quan trọng trong công tác quản lý, điều hành và tổ chức thi hành án dân sự của các cơ quan thi hành án dân sự. Do đó, để thẩm tra hồ sơ thi hành án, đòi hỏi Thẩm tra viên không chỉ nắm vững các quy định của pháp luật về mặt trình tự, thủ tục thi hành án (nội dung của hồ sơ) mà còn phải biết được các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính (hình thức) của hồ sơ thi hành án thuộc diện thẩm tra.
Thực tiễn cho thấy có một số vấn đề phát sinh trong công tác thẩm tra thi hành án về loại án do có vướng mắc về pháp luật nên Thẩm tra viên khi thẩm tra hồ sơ thi hành án không kết luận được Thủ trưởng, Chấp hành viên tổ chức thi hành án là đúng hay không đúng quy định pháp luật, cụ thể:
- Một là, loại án dân sự:
+ Vướng mắc về việc phân loại án.
Việc phân loại án không điều kiện có một số tình huống pháp luật chưa quy định rõ ràng nên Thẩm tra viên khi thẩm tra hồ sơ thi hành án không kết luận được Chấp hành viên phân loại án là đúng hay không đúng quy định pháp luật. Ví dụ: Theo điểm b khoản 1 Điều 44a Luật sửa đổi, bổ sung quy định: “Người phải thi hành án phải thi hành nghĩa vụ về trả vật đặc định nhưng vật phải trả không còn hoặc hư hỏng đến mức không thể sử dụng được”; "phải trả giấy tờ nhưng giấy tờ không thể thu hồi và cũng không thể cấp lại được mà đương sự không có thỏa thuận khác" thì được xác định việc chưa có điều kiện thi hành.
Một số địa phương cho rằng: Do đối tượng thi hành án không còn mà vụ việc đưa vào diện chưa có điều kiện thi hành án sẽ làm tăng lượng án tồn đọng kéo dài, không phù hợp với điều kiện thực tế.
+ Vướng mắc về việc thanh toán tiền thi hành án. Ví dụ: Theo quy định tại khoản 3 Điều 47 Luật Thi hành án dân sự: Trong trường hợp khi kê biên, xử lý tài sản thế chấp, bảo lãnh của bên thứ ba, tiền thu được ưu tiên thanh toán án phí. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp người có tài sản thế chấp, ngân hàng là người được thi hành án không đồng ý nộp án phí, vì cho rằng: Phạm vi bảo lãnh của tài sản thế chấp không bao gồm tiền án phí. Dẫn đến, nhiều trường hợp các bên tự thỏa thuận nộp tiền, giải chấp tài sản không qua cơ quan THADS, khoản án phí thi hành chủ động không thu được. Có trường hợp lại hiểu quy định việc ưu tiên thanh toán tiền án phí tại Khoản 3 Điều 47 chỉ áp dụng đối với trường hợp bản án, quyết định của Tòa án đã tuyên kê biên tài sản chứ không phải áp dụng đối với mọi bản án, quyết định của Tòa án.
+ Vướng mắc về việc kê biên, xử lý tài sản chung của hộ gia đình. Ví dụ:
Trường hợp, tài sản của hộ gia đình đang thế chấp vay tiền tại Ngân hàng (các thành viên trong hộ gia đình đều ký đồng ý thế chấp). Đồng thời, có một hoặc một số thành viên trong hộ gia đình phải thi hành các khoản trả nợ cá nhân theo bản án. Quá trình tổ chức thi hành án, Chấp hành viên đã xác minh và xác định các cá nhân trong hộ phải thi hành án chỉ có tài sản duy nhất (đã cùng với các thành viên trong hộ thế chấp cho Ngân hàng); tài sản đủ điều kiện cưỡng chế kê biên theo Điều 90 Luật THADS. Tuy nhiên, chưa rõ thứ tự thực hiện việc phân chia tài sản chung của hộ gia đình trước hay cưỡng chế kê biên xử lý tài sản để trả cho Ngân hàng trước rồimới hướng dẫn đương sự phân chia số tiền còn lại? Nếu kê biên xử lý tài sản trước thì quá trình bán đấu giá tài sản có áp dụng quy định về quyền ưu tiên mua của đồng sở hữu tài sản hay có phải xử lý tài sản chung theo Điều 74 Luật hay không?
+ Vướng mắc về việc ra Quyết định cưỡng chế thi hành án. Ví dụ: Một số địa phương phản ánh: Theo quy định tại khoản 1 Điều 74 Luật THADS "Trường hợp người phải thi hành án có tài sản chung nhưng chưa xác định được phần sở hữu của từng người thì Chấp hành viên thông báo cho người phải thi hành án, người được thi hành án và các đồng sở hữu chung tự thỏa thuận phân chia tài sản hoặc yêu cầu Tòa án giải quyết, nếu đương sự không khởi kiện thì Chấp hành viên yêu cầu Tòa án giải quyết chia tài sản chung, Chấp hành viên xử lý tài sản theo quyết định của Tòa án". Đồng thời, theo hướng dẫn tại Điểm c Khoản 2, Điều 24 NĐ 62 thì "Đối với trường hợp tài sản chung của hộ gia đình, vợ chồng thì Chấp hành viên thực hiện việc xác định phần sở hữu, sử dụng theo số lượng thành viên hộ gia đình hoặc vợ chồng" là có mâu thuẫn.  
Pháp luật về thi hành án dân sự cũng chưa quy định cụ thể Chấp hành viên ban hành Quyết định kê biên trước, sau đó thông báo chia tài sản chung của vợ, chồng và tài sản chung của hộ gia đình; hoặc thông báo khởi kiện đối với tài sản chung cho những người có tài sản chung khởi kiện phân chia tài sản hay là sau khi không có người khởi kiện đối với tài sản chung của vợ, chồng và tài sản chung của hộ gia đình hoặc chờ kết quả phân chia tài sản chung của Tòa án thì Chấp hành viên mới  ban hành Quyết định kê biên.
- Hai là, loại án hình sự có vướng mắc về việc ra quyết định thi hành án.
Ví dụ: Một số địa phương cho rằng: Việc ra quyết định thi hành án chủ động “trả lại tiền, tài sản” tại điểm e khoản 2 Điều 36 Luật thì chưa thực sự rõ ràng dễ dẫn đến nhầm lẫn đối với những trường hợp “trả lại tài sản” quy định tại khoản 1 Điều 126.
- Ba là, loại án phá sản có vướng mắc về việc ra quyết định thi hành án.
Ví dụ: Một số địa phương cho rằng: Tại điểm e khoản 2 Điều 36 Luật thi hành án dân sự quy định “Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền chủ động ra quyết định thi hành án đối với quyết định của Tòa án giải quyết phá sản”. Tuy nhiên, trong Quyết định tuyên bố phá sản có 02 phần: án phí, lệ phí của Tòa án và thu hồi, thanh toán cho các cá nhân và tổ chức. Do vậy, việc quy định ban hành 01 Quyết định thi hành án để tổ chức thi hành cả phần chủ động và theo đơn là không phù hợp.
1.4. Tính chất phức tạp của vụ việc phải thẩm tra  
Đối với những vụ việc có tính chất phức tạp đòi hỏi Thẩm tra viên phải có trình độ hiểu biết quy định pháp luật về thi hành án dân sự và pháp luật khác có liên quan, đồng thời phải có kỹ năng tổng hợp, phân tích, đánh giá việc Thủ trưởng, Chấp hành viên cơ quan Thi hành án dân sự đã thực hiện đúng hay không đúng quy định pháp luật. Việc thẩm tra hồ sơ thi hành án thực chất là nghiên cứu hồ sơ thi hành án. Kỹ năng nghiên cứu hồ sơ là phần quan trọng, chủ yếu nhất trong quy trình thẩm tra hồ sơ. Kết quả thẩm tra phụ thuộc vào kỹ năng nghiên cứu của Thẩm tra viên được phân công.
Nhìn chung, dù mục đích thẩm tra hồ sơ thi hành án của các trường hợp cụ thể có khác nhau, các Thẩm tra viên đều phải thực hiện việc thẩm tra hồ sơ thông qua việc nghiên cứu hồ sơ, tức đọc, nghiên cứu, phân tích các tài liệu có trong hồ sơ, từ đó rút ra các đánh giá, kết luận.
Đối với những vụ việc có tính chất phức tạp, trong hồ sơ thi hành án, sẽ có hàng chục, hàng trăm, thậm chí hàng ngàn bút lục; có những tài liệu chính, tài liệu phụ; có tài liệu liên quan trực tiếp hoặc chỉ gián tiếp liên quan đến nội dung cần thẩm tra, liên quan đến mục đích thẩm tra. Từ đó đòi hỏi Thẩm tra viên phải biết chọn lọc tài liệu để đọc. Tùy thuộc vào mục đích của việc thẩm tra mà xác định cần tập trung ngay và chỉ tập trung vào những tài liệu chính, tài liệu trực tiếp liên quan đến nội dung, mục đích thẩm tra hay cần phải kết hợp cách đọc trên với cách đọc toàn bộ tài liệu nhằm giúp Thẩm tra viên sớm trả lời, trả lời đúng đáp án cho bài toán thẩm tra đặt ra từ ban đầu. Tuy nhiên, đối với những vụ việc có tính chất phức tạp, có nhiều quan điểm khác nhau về nghiệp vụ thi hành án  thì việc thẩm tra hồ sơ thi hành án cần chờ kết quả thống nhất của liên ngành địa phương, Trung ương.
2. Một số kiến nghị, đề xuất nâng cao chất lượng công tác thẩm tra thi hành án ở Việt Nam
Để công tác thẩm tra thi hành án dân sự đạt chất lượng, hiệu quả trong thời gian tới Tổng cục Thi hành án dân sự và các cơ quan Thi hành án dâ sự địa phương tiếp tục thực hiện các giải pháp:
Một là, rà soát tổng thể số lượng và đánh giá chất lượng cán bộ công chức được phân công làm công tác thẩm tra của toàn Hệ thống. Trên cơ sở kết quả rà soát số lượng và đánh giá chất lượng cán bộ công chức làm công tác này, Tổng cục sẽ chỉ đạo, hỗ trợ các cơ quan Thi hành án dân sự địa phương củng cố kiện toàn đội ngũ Thẩm tra viên có đủ năng lực, trình độ đáp ứng yêu cầu làm nhiệm vụ thẩm tra; có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng thẩm tra cho Thẩm tra viên và công chức được phân công làm công tác thẩm tra.
Hai là, thường xuyên tập huấn chuyên sâu về kỹ năng thẩm tra, nghiệp vụ thi hành án dân sự và giải quyết khiếu nại, tố cáo để nâng cao nhận thức, trình độ, năng lực của Thủ trưởng và công chức các cơ quan Thi hành án dân sự về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác thẩm tra.
Ba là, Tổng cục Thi hành án dân sự tăng cường kiểm tra chuyên đề về công tác thẩm tra đối với các cơ quan Thi hành án dân sự địa phương. Qua kiểm tra, đánh giá chính xác, động viên, khen thưởng kịp thời những đơn vị thực hiện tốt công tác thẩm tra; đồng thời, đối với những đơn vị yếu kém thì có hình thức xử lý nghiêm khắc người đứng đầu, lãnh đạo phụ trách và bộ phận tham mưu, đặc biệt là đối với những địa phương không thực hiện tốt công tác thẩm tra.
Bốn là, áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ thông tin trong lĩnh vực thẩm tra thi hành án.
Năm là, nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về thi hành án dân sự và pháp luật khác có liên quan, tạo hành lang pháp lý cho công tác thẩm tra đạt hiệu quả. Đồng thời, nghiên cứu có chính sách hỗ trợ, thu hút cán bộ làm công tác thẩm tra yên tâm công tác.
Trong những giải pháp trên thì việc chú trọng xây dựng đội ngũ công chức nói chung và công chức làm công tác thẩm tra thi hành án dân sự nói riêng có đủ kỹ năng thẩm tra và bản lĩnh nghề nghiệp, có phẩm chất, đạo đức trong sạch, dũng cảm đấu tranh vì công lý, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa là giải pháp quan trọng nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm tra thi hành án ở Việt Nam.

 Nguyễn Hằng
Vụ Giải quyết khiếu nại, tố cáo - Tổng cục THADS