1. Thời kỳ trước Cách mạng tháng Tám năm 1945
Trước Cách mạng tháng Tám năm 1945, Nhà nước phong kiến Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, tiêu biểu như bộ Quốc Triều Hình luật (Luật Hồng Đức) và Hoàng Việt Luật lệ (Luật Gia Long). Về kỹ thuật, các văn bản trên chưa có sự phân ngành, mà là tổng hợp các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau như hình sự, dân sự, tố tụng v.v. Các văn này chưa có điều khoản nào quy định riêng về thi hành án dân sự, mặc dù vậy, chế định về nghĩa vụ dân sự và bảo đảm thi hành nghĩa vụ khá hoàn chỉnh, tất cả các trường hợp sai áp tài sản để thu nợ đều phải thưa quan và do quan có thẩm quyền quyết định. Điều 591 Bộ Luật Hồng Đức có ghi: “không thưa quan mà tự bắt đồ đạc của người mắc nợ quá số tiền trong văn tự thì phải phạt 80 trượng”. Điều 134 của Luật Gia Long cũng quy định cấm các chủ nợ không thể tự tiện bắt gia súc hay tài sản của con nợ để trừ nợ. Mặc dù không có các quy phạm trực tiếp quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự, nhưng cả hai bộ luật nêu trên đều thừa nhận việc áp dụng các hình thức cưỡng bức nhằm thực hiện nghĩa vụ dân sự và chỉ có cơ quan công quyền mới được phép áp dụng.
Ở ba Bộ luật là Dân luật Bắc kỳ, Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật và Hộ Luật Nam kỳ giản yếu có các nguyên tắc cơ bản tương tự nhau, trong đó có chế định về bảo đảm thi hành nghĩa vụ dân sự. Theo quy định tại Điều 815 Bộ dân luật Bắc kỳ thì khi nào một người mắc nợ không thể giả được nợ, nhượng lại tất cả tài sản của mình cho chủ nợ (di nhượng). Việc di nhượng có thể là tự ý của người mắc nợ hay do Toà án xử định. Về phương thức thi hành, Điều 818 quy định: việc di nhượng do Toà án xử định, không trao quyền sở hữu cho các chủ nợ, chỉ cho chủ nợ được bán tài sản của người mắc nợ để lấy nợ và được hưởng hoa lợi cho đến ngày phát mại. Điều 883 Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật quy định: việc di nhượng do luật pháp xử cho hay bắt buộc chỉ miễn cho người mắc nợ một số tiền ngang với giá các tài sản đã di nhượng, khi các tài sản đó không đủ trả nợ mà sau này người mắc nợ lại có của cải khác thì cũng phải nhượng cho đến khi hết nợ. Nếu người mắc nợ tẩu tán tài sản của mình (ẩn mặc) thì sẽ bị phạt theo Điều 365 luật hình hoặc có thể bị câu thúc thân thể. Về tố tụng, ở ba miền, chính quyền thực dân cũng ban hành ba bộ luật tố tụng đó là: Bộ dân sự tố tụng Việt Nam ban hành kèm theo Nghị định ngày 16/3/1910 áp dụng tại Nam kỳ; Bộ hộ sự, Thương sự tố tụng Trung Việt (1942) áp dụng ở Trung kỳ và Bộ dân sự tố tụng Bắc kỳ (1917) áp dụng tại Bắc kỳ. Ngoài các hành vi tố tụng khác, Thừa phát lại có nhiệm vụ thi hành các bản án. Các biện pháp đảm bảo thi hành án chủ yếu bao gồm: Sai áp bảo toàn tức là kê biên tài sản của đương sự theo lệnh của Tòa án để bảo đảm số nợ phải thanh toán. Sai áp chế chỉ, còn gọi là sai áp chi phó tức là sai áp một tài sản hoặc số tiền của con nợ đang do người thứ ba giữ. Nếu hai bên tự giải quyết được với nhau hoặc theo lệnh của Toà án, Thừa phát lại phải giải trừ các sai áp này. Trường hợp xử lý tài sản di nhượng, theo quy định tại Dụ số 31 ngày 23/7/1934 về cách thức thi hành án thì Toà án nào đã cho phép xử di nhượng thì cử ra một người thanh toán để quản trị tài sản của người mắc nợ để lấy hoa lợi và phân phát tiền phát mại tài sản. Khi phát mại, nếu không có ai trả giá đã đặt thì người thanh toán tuỳ theo tình hình xin Toà án cho hạ giá[1]. Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đối với cưỡng chế trong thi hành án dân sự trong giai đoạn này chưa rõ ràng.
2. Giai đoạn từ 1945 đến 1989
Sau Cách mạng Tháng Tám, theo Sắc lệnh ngày 10/10/1945 thì một số thiết chế và một bộ phận của hệ thống pháp luật cũ vẫn được áp dụng. Ở các thành phố lớn, việc thi hành án hộ và thương mại vẫn được giao cho Thừa phát lại, còn ở các tỉnh nơi chưa có Thừa phát lại thì giao cho Ban tư pháp xã hoặc Uỷ ban xã, thị xã, thành phố. Các biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự chưa được quy định cụ thể, tuy nhiên, cơ chế thực hiện việc cưỡng chế thi hành án dân sự đã được xác định trên cơ sở sự trợ giúp của lực lượng quân sự.
Năm 1950 đánh dấu một mốc quan trọng trong việc cải cách hệ thống tư pháp bằng việc ban hành Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950, nhiệm vụ thi hành án có sự thay đổi, theo quy định tại Điều 19 của Sắc lệnh này thì Thẩm phán huyện có nhiệm vụ đem chấp hành các án hình về khoản bồi thường hay bồi hoàn và các án hộ mà chính Toà án huyện hoặc Toà án trên đã tuyên. Việc cưỡng chế thi hành án dân sự đã có quy định khá cụ thể về thẩm quyền và đối tượng, theo đó Thẩm phán huyện cũng đồng thời được giao việc cưỡng chế khi cần thiết và đối tượng cưỡng chế là bất động sản: việc phát mại bất động sản và phân phối tiền bán được cũng do Toà án huyện phụ trách. Trong trường hợp có nhiều bất động sản rải rác ở nhiều huyện khác nhau thì Biện lý sẽ chỉ định một Thẩm phán huyện để việc phát mãi đó vừa có lợi cho chủ nợ lẫn người mắc nợ. Các quy định này trở thành nguyên tắc cưỡng chế thi hành án dân sự và tồn tại trong thời gian rất dài, mặc dù nhiệm vụ thi hành án có sự thay đổi. Theo Luật Tổ chức Tòa án 1960, tại các Tòa án nhân dân địa phương có Nhân viên chấp hành án làm nhiệm vụ thi hành những bản án và quyết định dân sự, những khoản bồi thường về tài sản trong các bản án, quyết định hình sự. Việc thi hành án của Thẩm phán được giao cho người chuyên trách làm công tác thi hành án, tuy nhiên, trình tự, thủ tục và biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự hầu như vẫn tuân theo các quy định nêu trên[2].
Từ cuối năm 1954, miền Bắc bước vào công cuộc khôi phục, xây dựng đất nước và tiến hành cải tạo XHCN. Việc cưỡng chế kê biên tài sản trong hoạt động thi hành án dân sự vẫn được áp dụng, tuy nhiên phải theo nguyên tắc vừa đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh nghĩa vụ nhưng phải chú ý đến quyền lợi của người phải thi hành án. Thông tư số 4176-HCTP ngày 28/11/1957 của Bộ Tư pháp hướng dẫn: “cần phải thi hành biện pháp cưỡng chế đối với người có khả năng nhưng ngang bướng, trây ỳ để buộc họ truất một phần tài sản bồi thường cho người bị thiệt hại do họ gây ra. Tuy nhiên, quyền lợi của người mắc nợ cũng phải được pháp luật bảo vệ không vì lẽ phải bồi thường mà họ không còn sản xuất, sinh sống”. Về các tài sản là đối tượng kê biên, phát mại, Thông tư số 4-NCPL ngày 14/4/1966 của Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn: Toà án chỉ cần kê biên những tài sản đủ để thi hành án trong đó chú ý kê biên những tài sản có giá trị dễ bán để thi hành án (xe đạp, đồng hồ, rađiô, quạt máy, tre, soan, gỗ...). Nếu những tài sản đó không đủ để bảo đảm thi hành án thì mới kê biên đến nhà cửa. Ngoài ra, không được kê biên các đồ vật như: quần áo, chăn màn, giường chiếu, lương thực, đồ dùng tối cần thiết cho người phải thi hành án và gia đình họ hoặc đồ thờ cúng... Nếu sau khi kê biên mà người mắc nợ nộp tiền thì Toà án nhận các khoản tiền đó và trả lại tài sản kê biên. Việc bán các tài sản kê biên có thể giao cho cơ quan thương nghiệp, nơi nào chưa có cơ quan thương nghiệp thì Toà án tự đứng ra bán. Về thứ tự thanh toán tiền bán tài sản, Thông tư số 4296-DS ngày 09/12/1957 của Bộ Tư pháp quy định sau khi trừ các chi phí thi hành án thì thanh toán theo thứ tự: tiền cấp dưỡng, bồi thường tổn hại sức khoẻ, tính mệnh công dân, tiền công lao động, các món nợ của Nhà nước hoặc hợp tác xã.
Ngoài biện pháp kê biên tài sản, Thông tư số 01-TTg ngày 04/01/1966 của Phủ Thủ tướng quy định biện pháp khấu trừ lương của cán bộ, công nhân, viên chức cơ quan nhà nước và quân nhân đối với người có nghĩa vụ cấp dưỡng. Trường hợp người phải thi hành án phải bồi thường nhà nước, Nghị định số 49-CP ngày 09/4/1968 của Hội đồng Chính phủ và Thông tư số 128-TT-LB của liên Bộ: Tài chính - Lao động và Tổng Công đoàn quy định biện pháp trừ vào lương hàng tháng từ 10% đến 30%. Ngoài ra, theo hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao, Toà án có thể áp dụng biện pháp khấu trừ tiền gửi tiết kiệm, quỹ tín dụng hoặc khấu trừ các thu nhập xã viên. Trường hợp cưỡng chế trả nhà thì Toà án phải liên hệ với phòng nhà đất để tìm cho người bị đuổi nhà một chỗ ở khác trước khi thi hành án.
Quyết định số 186-TC ngày 13/10/1972 của Tòa án nhân dân tối cao quy định người chuyên trách làm công tác thi hành án dân sự có chức danh là Chấp hành viên. Chấp hành viên được áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự đã được luật pháp quy định, đồng thời có quyền yêu cầu các lực lượng bảo vệ trị an giúp sức. Các biện pháp cưỡng chế được giao cho Chấp hành viên áp dụng, tuy nhiên ở thời điểm đó, theo hướng dẫn tại Thông tư số 187-TC ngày 13/10/1972 của Tòa án nhân dân tối cao thì để đảm bảo cho việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế được thận trọng, Chấp hành viên có quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự đã được luật pháp quy định, sau khi được sự thoả thuận của Chánh án Tòa án nhân dân nơi Chấp hành viên công tác.
Như vậy, trong khoảng thời gian từ 1960 đến 1989, pháp luật về thi hành án dân sự chỉ được quy định trong một số văn bản dưới luật: Nghị định, Quyết định, Thông tư của Chính phủ, các Bộ hoặc của Tòa án nhân dân tối cao. Về trình tự, thủ tục, các quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự được bổ sung trên cơ sở các nguyên tắc đã được quy định từ Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950. Mặc dù vậy, quy định cưỡng chế thi hành án dân sự khá đa dạng và được cụ thể hoá như: kê biên phát mại tài sản, thứ tự thanh toán khoản tiền bán tài sản, cưỡng chế trả nhà, khấu trừ thu nhập... Đây là cơ sở cho việc tập hợp và pháp điển hoá nhằm ban hành một văn bản có hiệu lực cao và thống nhất về thi hành án dân sự[3] ở thời điểm đó.
3. Giai đoạn 1989 - 2009
- Ngày 28/8/1989, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh Thi hành án dân sự đầu tiên trong lịch sử lập pháp về thi hành án dân sự ở Việt Nam. Có thể nói đây là một bước ngoặt quan trọng của quá trình lập pháp về thi hành án dân sự. Trong Pháp lệnh này, cưỡng chế thi hành án dân sự được quy định thành một chương riêng, với 6 biện pháp: kê biên tài sản (Điều 23); trừ vào thu nhập của người phải thi hành án (Điều 32); trừ vào tài sản của người phải thi hành án đang do người thứ ba giữ (Điều 34); cưỡng chế giao đồ vật (Điều 35); cưỡng chế trả nhà (Điều 36); cưỡng chế chấm dứt hành vi trái pháp luật (Điều 37). Có thể nói, toàn bộ các nguyên tắc, phương thức thực hiện, trình tự, thủ tục cưỡng chế trong Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989 là kết quả của quá trình tập hợp và pháp điển hoá các quy định về lĩnh vực này trong các văn bản pháp luật từ năm 1945.  Nhiều Thông tư, Thông tư liên tịch và văn bản pháp luật khác hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989 cũng được ban hành, trong đó có những điều khoản quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự.
Quy định khiếu nại về cưỡng chế thi hành án dân sự trong Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989 bước đầu hình thành nhưng còn rất đơn giản, nằm chung trong quy định chung về khiếu nại hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên tại Điều 38, theo đó người được thi hành án, người phải thi hành án và người có quyền và lợi ích hợp pháp liên quan đến việc thi hành án có quyền khiếu nại với Chánh án Toà án đã ra quyết định thi hành án về hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên, trong đó có hành vi ra quyết định cưỡng chế thi hành án dân sự của Chấp hành viên. Trong thời hạn mười lăm ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại, Chánh án Toà án đã ra quyết định thi hành án phải trả lời người khiếu nại và ra quyết định sửa chữa hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên. Nếu không đồng ý với cách giải quyết của Chánh án, người khiếu nại có quyền khiếu nại với Chánh án Toà án cấp trên trực tiếp. Trong thời hạn ba mươi ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại, Chánh án Toà án cấp trên trực tiếp phải giải quyết và thông báo cho người khiếu nại. Quyết định của Chánh án Toà án cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành.
- Ngày 17/4/1993, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993, được Chủ tịch nước công bố ngày 21/4/1993, có hiệu lực kể từ ngày 01/6/1993 và thay thế Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989. Chính phủ, các Bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, quy định về thi hành án dân sự, trong đó có quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự, như: Nghị định số 69/CP ngày 18/10/1993 của Chính phủ quy định thủ tục thi hành án dân sự, Thông tư liên ngành số 981/TTLN ngày 21/9/1993 của Bộ Tư pháp, VKSND tối cao, Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thực hiện một số quy định của Pháp lệnh Thi hành án dân sự, Thông tư liên tịch số 12/2001/TTLT-BTP-VKSTC ngày 26/02/2001 của Bộ Tư pháp, VKSND tối cao hướng dẫn thực hiện một số quy định pháp luật thi hành án dân sự, Thông tư liên tịch số 119-TT/LT ngày 04/6/1997 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính hướng dẫn kê biên tài sản của doanh nghiệp để đảm bảo thi hành án, Thông tư số 67/TT-thi hành án ngày 05/7/1996 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số vấn đề về tổ chức hoạt động thi hành án dân sự.
Trong giai đoạn này, quy định khiếu nại về thi hành án dân sự mặc dù vẫn giới hạn ở phạm vi khiếu nại hành vi nhưng đã mở rộng hơn về chủ thể bị khiếu nại không chỉ là Chấp hành viên mà còn có Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự và bắt đầu phân định giữa Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự trong Quân đội với ngoài Quân đội. Tại Điều 44 Pháp lệnh Thi hành án dân sự 1993 quy định người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền, lợi ích liên quan đến việc thi hành án có quyền khiếu nại về hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án, Chấp hành viên. Thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại hành vi cưỡng chế thi hành án dân sự cũng rõ ràng hơn, theo đó đối với khiếu nại hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án nơi Chấp hành viên công tác giải quyết và trả lời cho người khiếu nại trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; nếu đương sự còn khiếu nại về quyết định của Thủ trưởng cơ quan thi hành án huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Đội trưởng Đội thi hành án) thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Trưởng Phòng thi hành án) giải quyết và trả lời cho đương sự trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có hiệu lực thi hành; nếu đương sự còn khiếu nại quyết định của Thủ trưởng cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc giải quyết khiếu nại đối với Chấp hành viên thuộc cơ quan thi hành án cấp mình, thì Thủ trưởng cơ quan quản lý công tác thi hành án thuộc Bộ Tư pháp (Cục trưởng Cục Quản lý thi hành án dân sự) giải quyết và trả lời cho đương sự trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan quản lý công tác thi hành án thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành. Đối với khiếu nại hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp trên trực tiếp giải quyết và trả lời cho người khiếu nại trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; nếu đương sự còn khiếu nại, thì Thủ trưởng cơ quan quản lý công tác thi hành án thuộc Bộ Tư pháp giải quyết và trả lời cho đương sự trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý công tác thi hành án thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành. Đối với khiếu nại hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Thủ trưởng cơ quan quản lý công tác thi hành án thuộc Bộ Tư pháp giải quyết và trả lời cho người khiếu nại trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; nếu đương sự còn khiếu nại, thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp giải quyết trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành. Việc giải quyết khiếu nại hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án trong Quân đội thực hiện theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 30/CP ngày 02/6/1003 của Chính phủ,  đối với khiếu nại hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thi hành án trong Quân đội do Trưởng phòng thi hành án quân khu và cấp tương đương giải quyết trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; nếu đương sự còn khiếu nại quyết định của Trưởng phòng Thi hành án Quân khu và cấp tương đương, thì trưởng Phòng quản lý thi hành án thuộc Bộ quốc phòng giải quyết và trả lời cho đương sự trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định giải quyết khiếu nại của trưởng phòng quản lý thi hành án thuộc Bộ quốc phòng có hiệu lực thi hành. Khiếu nại hành vi trái pháp luật của Trưởng phòng Thi hành án quân khu và cấp tương đương do Trưởng phòng Quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng giải quyết trong thời hạn ba mươi ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại; nếu đương sự còn khiếu nại quyết định của Trưởng phòng Quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng thì Bộ trưởng bộ Quốc phòng giải quyết trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại; quyết định của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có hiệu lực thi hành.
- Ngày 14/01/2004, Quốc hội thông qua Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2004 và thay thế Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993. Nhiều văn bản pháp luật cũng đã được Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành, trong đó có quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự, như: Nghị định số 164/2004/NĐ-CP ngày 14/9/2004 quy định về kê biên, đấu giá quyền sử dụng đất để bảo đảm thi hành án, Nghị định số 173/2004/NĐ-CP ngày 30/9/2004 quy định về thủ tục, cưỡng chế và xử phạt vi phạm hành chính trong thi hành án dân sự, Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản, Thông tư liên tịch số 68/2006/TTLT-BTC-BTP ngày 26/7/2006 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp "hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính về kinh phí tổ chức cưỡng chế thi hành án dân sự”, Thông tư liên tịch số 19/2008/TTLT-BTC-BTP ngày 19/02/2008 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp "hướng dẫn việc lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của cơ quan thi hành án dân sự và Tổ quản lý, thanh lý tài sản của doanh nghiệp, hợp tác xã lâm vào tình trạng phá sản”, Thông tư số 03/2005/TT-BTP ngày 04/5/2005 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số quy định của Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản, Thông tư số 07/2007/TT-BTP ngày 09/10/2007 của Bộ Tư pháp hướng dẫn về thông báo việc kê biên tài sản thi hành án và cung cấp thông tin về tài sản kê biên tại các Trung tâm Đăng ký giao dịch, tài sản của Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm thuộc Bộ Tư pháp, Thông tư số 06/2007/TT-BTP ngày 05/7/2007 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số thủ tục hành chính trong hoạt động thi hành án dân sự, Quyết định số 07/2007/QĐ-BTP ngày 12/7/2007 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định về biểu mẫu nghiệp vụ thi hành án, Công số 404/TP-thi hành án ngày 24/02/2005 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số vấn đề nghiệp vụ thi hành án, Công văn số 118/BTP-KHTC ngày 11/01/2007 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện Thông tư liên tịch số 68/2006/TTLT-BTC-BTP ngày 26/7/2006 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp "hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính về kinh phí tổ chức cưỡng chế thi hành án dân sự”.
Về cơ bản, pháp luật về cưỡng chế thi hành án dân sự tại Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành kế thừa pháp luật về cưỡng chế thi hành án dân sự trong giai đoạn liền kề từ năm 1993. Tuy nhiên, nhiều quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự đã được đổi mới, bổ sung, như: Quy định về việc kê biên quyền sử dụng đất để đảm bảo thi hành án, với việc thực hiện quy định này rất nhiều vụ việc thi hành án tồn đọng từ nhiều năm do người phải thi hành án không có tài sản gì đáng kể ngoài quyền sử dụng đất, thậm chí, một số trường hợp người phải thi hành án tẩu tán tài sản để trốn tránh trách nhiệm thi hành án bằng cách chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất đã được thi hành xong. Quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Điều 58 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004), trong đó có nhiệm vụ “chỉ đạo việc tổ chức cưỡng chế thi hành các vụ án lớn, phức tạp ảnh hưởng đến tình hình an ninh, chính trị ở địa phương”. Quy định khiếu nại về cưỡng chế thi hành án dân sự đã phù hợp hơn với việc quy định khiếu nại đối với quyết định cưỡng chế thi hành án dân sự chứ không không chỉ đối với hành vi của Chấp hành viên, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự, bởi lẽ quyết định cưỡng chế thi hành án dân sự do Chấp hành viên mặc dù Chấp hành viên đó có thể là Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự là biểu hiện cụ thể, rõ nhất của hành vi trái pháp luật trong cưỡng chế thi hành án dân sự. Tại Điều 60 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 quy định đối với khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên cơ quan thi hành án cấp huyện thì Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp huyện nơi có khiếu nại giải quyết và trả lời cho người khiếu nại trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại. Hơn nữa, đã bổ sung quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có quyền yêu cầu cơ quan thi hành án tạm ngừng thi hành án trong thời gian giải quyết khiếu nại, nếu xét thấy việc thi hành án ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đương sự hoặc ảnh hưởng đến việc giải quyết khiếu nại.
Mặc dù vậy, Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã tập trung chủ yếu tạo cơ sở pháp lý để tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc trước mắt trong việc giải quyết án tồn đọng nhưng chưa giải quyết một cách cơ bản những khó khăn, vướng mắc trong cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, thủ tục thi hành án dân sự nói chung và các loại án kinh tế, lao động nói riêng. Các văn bản hướng dẫn Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 chưa đầy đủ không chỉ gây khó khăn cho các cơ quan có nhiệm vụ tổ chức thi hành án mà còn gây khó khăn cho cả người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Nhiều thủ tục trong cưỡng chế thi hành án dân sự chưa đổi mới thể hiện ở việc một số công việc có thể giao cho cá nhân, tổ chức xã hội thực hiện nhằm giảm tải cho các cơ quan thi hành án dân sự. Ví dụ, theo quy định của Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 thì Chấp hành viên chịu trách nhiệm về việc tổ chức định giá và là Chủ tịch Hội đồng định giá, quy định này không phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn cũng như chuyên môn của Chấp hành viên, nhất là liên quan đến các tài sản giá trị lớn, phức tạp (quyền sử dụng đất, nhà ở, phương tiện giao thông...). Mặt khác, việc để Chấp hành viên định giá tài sản có thể không khách quan, gây ra tình trạng khiếu kiện kéo dài, trong khi đó, vấn đề này có thể giao cho tổ chức thẩm định giá để thẩm định sau đó chuyển cho cơ quan bán đấu giá thực hiện mà không nhất thiết phải giao cho cơ quan thi hành án dân sự. Pháp luật quy định cơ quan công an chịu trách nhiệm bảo vệ trật tự và an toàn khi cưỡng chế thi hành án dân sự nhưng trên thực tế việc tham gia của Công an khi cưỡng chế rất khó khăn, do vậy nhiều vụ phải hoãn cưỡng chế vì lực lượng Công an tham gia mỏng, thiếu thống nhất kế hoạch cưỡng chế thi hành án dân sự do pháp luật chưa quy định cụ thể.
Những hạn chế, bất cập của pháp luật về cưỡng chế thi hành án dân sự nói riêng và những lĩnh vực pháp luật khác về thi hành án dân sự trong giai đoạn này đòi hỏi được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định bằng một văn bản pháp luật với hình thức cao hơn là Luật và phải được quy định cụ thể, phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
4. Giai đoạn 2009 đến nay
Ngày 14/11/2008, Quốc hội Khoá XII tại kỳ họp thứ tư thông qua Luật Thi hành án dân sự số 26/2008/QH12 và Nghị quyết về việc thi hành Luật Thi hành án dân sự số 24/2008/QH12, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2009. Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự ở 69/183 điều, cụ thể là: Khoản 8 Điều 3, khoản 2 Điều 9, khoản 5 và khoản 8 Điều 20, Điều 38, khoản 2 Điều 45, Điều 46, khoản 2 Điều 47, điểm c khoản 1 Điều 48 và 52 điều tại Chương IV (từ Điều 70 đến Điều 121), khoản 1 Điều 130, điểm c và d khoản 2 Điều 140, khoản 3 và 4 Điều 146, khoản 7, 9 và 10 Điều 162, khoản 2 Điều 173, khoản 2 Điều 174, Điều 175, khoản 2 Điều 176, khoản 2 Điều 177.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã sửa đổi, bổ sung 16 điều liên quan đến cưỡng chế thi hành án dân sự, cụ thể là: điểm a khoản 1 Điều 7, điểm a khoản 1 Điều 7b, khoản Điều 45, khoản 2 Điều 47, Điều 72, Điều 74, Điều 75, điểm b khoản 1 và bổ sung khoản 3 Điều 99, Điều 102, Điều 103, Điều 104, các khoản 3, 4, 5 và 6 Điều 106, điểm c khoản 1 Điều 114, Điều 116, khoản 2 Điều 173, khoản 2 Điều 174. Cụ thể hóa các quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự của Luật Thi hành án dân sự năm 2008, Chính phủ, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành hữu quan đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật có quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự, như: Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự về thủ tục thi hành án dân sự, Nghị định số 125/2013/NĐ-CP ngày 14/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009. Ngày 18/7/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 62/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự (Nghị định số 62/2015/NĐ-CP), có hiệu lực kể từ ngày 01/9/2015 (thay thế Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009, Nghị định số 74/2009/NĐ-CP ngày 09/9/2009 và Nghị định số 125/2013/NĐ-CP ngày 14/10/2013), Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-Tòa án nhân dânTC-VKSNDTC ngày 01/8/2016 của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, VKSND tối cao quy định một số vấn đề về thủ tục thi hành án dân sự và phối hợp liên ngành trong thi hành án dân sự, Thông tư số 200/2016/TT-BTP ngày 09/11/2016 của Bộ Tài chính quy định việc lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của cơ quan thi hành án dân sự, kinh phí cưỡng chế thi hành án dân sự (thay thế Thông tư liên tịch số 184/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 19/12/2011 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp hướng cơ chế quản lý tài chính về kinh phí tổ chức cưỡng chế thi hành án dân sự) và một số văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự.
Mặt khác, để triển khai thực hiện chủ trương xã hội hoá một số công việc có liên quan đến thi hành án dân sự, tại Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2008 của Quốc hội về thi hành Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có giao Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại (Thừa hành viên) tại một số địa phương; tiếp đó Quốc hội thông qua Nghị quyết số 36/2012/QH13 ngày 23/11/2013 về việc tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh, sau đó sửa đổi, bổ sung tên gọi và một số điều của Nghị định này tại Nghị định số 135/2013/NĐ-CP ngày 18/10/2013 của Chính phủ. Bộ Tư pháp và một số Bộ, ngành đã ban hành văn bản hướng dẫn về Thừa phát lại, như: Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-BTP-NHNNVN ngày 17/01/2014 của Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn việc xác minh điều kiện thi hành án của Thừa phát lại tại các tổ chức tín dụng, Thông tư liên tịch số 09/2014/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC-BTC ngày 28/02/2014 của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại theo Nghị quyết số 36/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội, Thông tư số 12/2014/TT-BTP ngày 26/4/2014 của Bộ Tư pháp quy định về mẫu; nguyên tắc sử dụng trang phục, cấp phát, sử dụng thẻ Thừa phát lại. Quá trình thực hiện thí điểm mô hình và hoạt động của Thừa phát lại đã cung cấp nhiều dữ kiện, căn cứ mang tính khoa học và thực tiễn có giá trị để làm sáng tỏ nhiều vấn đề mang tính lý luận trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực thi hành án dân sự, tạo lập chứng cứ trong tố tụng, giúp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhất là trong lĩnh vực thi hành án dân sự, thi hành các phán quyết của Trọng tài thương mại. Việc thí điểm Thừa phát lại đã giúp nhận diện rõ hơn bản chất, tính đặc thù của Thừa phát lại và làm rõ, khẳng định tính hiện thực, khả thi của chế định này; đồng thời, đưa ra được phương án thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động tư pháp của Đảng và Nhà nước ta. Đối với kinh tế - xã hội, hoạt động của Thừa phát lại đã góp phần bảo đảm môi trường pháp lý lành mạnh, đảm bảo các giao dịch dân sự, kinh tế đúng pháp luật; bảo vệ quyền, lợi ích của các bên khi tham gia các quan hệ này, góp phần tạo môi trường ổn định cho các hoạt động, từ đó thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Việc thực hiện Thừa phát lại tạo ra một nghề mới trong thị trường dịch vụ pháp lý và là bước đầu tiên xã hội hóa hoạt động thi hành án dân sự, từng bước khẳng định vị trí, vai trò của mình trong đời sống xã hội và trong hoạt động bổ trợ tư pháp. Chế định Thừa phát lại được thực hiện tại các địa phương trên cả nước và trở thành một nghề trong lĩnh vực dịch vụ pháp lý sẽ góp phần tạo công ăn việc làm và bổ sung nguồn thu cho ngân sách[4] [5, tr.18]. Trên cơ sở tổng kết thực hiện thí điểm, ngày 26/11/2015 Quốc hội thông qua Nghị quyết số 107/2015/QH13 về thực hiện chế định Thừa phát lại, theo đó chấm dứt việc thí điểm và cho thực hiện chế định Thừa phát lại trong phạm vi cả nước kể từ ngày 01/01/2016. Theo các quy định pháp luật nêu trên, Thừa phát lại có quyền trực tiếp tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự, vì vậy về cơ bản Thừa phát lại có quyền tiến hành cưỡng chế thi hành án dân sự tương tự như Chấp hành viên.
Về cưỡng chế thi hành án dân sự, Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có nhiều đổi mới, như: không quy định phong tỏa tài khoản là biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự như Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 mà quy định phong tỏa tài khoản là biện pháp bảo đảm thi hành án dân sự; quy định về cưỡng chế đối với quyền sở hữu trí tuệ, giấy tờ có giá của người phải thi hành án (mục 4, mục 5), bổ sung biện pháp cưỡng chế khai thác đối với tài sản để thi hành án (mục 7); quy định chi tiết, chặt chẽ hơn đối với thủ tục áp dụng từng biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự; đổi mới cơ bản cơ chế xử lý tài sản để đảm bảo thi hành án theo hướng chuyên nghiệp hoá việc định giá tài sản kê biên, theo đó, việc định giá, định giá lại và bán đấu giá tài sản chủ yếu do tổ chức thẩm định giá, tổ chức bán đấu giá thực hiện thay cho quy định định giá tài sản thi hành án phải thông qua Hội đồng định giá do Chấp hành viên làm Chủ tịch Hội đồng tại Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004; việc định giá lại chỉ được thực hiện trong trường hợp có vi phạm về việc định giá và khi đương sự có yêu cầu định giá lại; quy định về thủ tục thi hành quyết định của Toà án về cưỡng chế buộc nhận người lao động trở lại làm việc, trong đó quy định các biện pháp cụ thể, thủ tục chặt chẽ theo hướng bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động trong trường hợp người sử dụng lao động chậm trễ trong việc thi hành án hoặc do điều kiện khách quan không thể bố trí được công việc cho người lao động theo đúng nội dung của bản án, quyết định đã tuyên. Quy định về cưỡng chế thi hành án dân sự trong Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có quy định chung với nội dung về căn cứ cưỡng chế thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án, kế hoạch cưỡng chế thi hành án, chi phí cưỡng chế thi hành án, cưỡng chế đối với tài sản thuộc sở hữu chung, xử lý đối với tài sản khi cưỡng chế có tranh chấp; cưỡng chế thi hành án đối với tài sản là tiền với quy định khấu trừ tiền trong tài khoản, chấm dứt phong tỏa tài khoản, trừ vào thu nhập của người phải thi hành án, thu tiền từ hoạt động kinh doanh của người phải thi hành án, thu tiền của người phải thi hành án đang giữ, thu tiền của người phải thi hành án đang do người thứ ba giữ; cưỡng chế đối với tài sản là giấy tờ có giá bằng việc thu giữ giấy tờ có giá và bán giấy tờ có giá, cưỡng chế đối với tài sản là quyền sở hữu trí tuệ được quy định cụ thể về kê biên, sử dụng, khai thác quyền sở hữu trí tuệ, định giá quyền sở hữu trí tuệ, bán đấu giá quyền sở hữu trí tuệ; cưỡng chế đối với tài sản là vật quy định tài sản không được kê biên, thực hiện việc kê biên, kê biên tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản phải đăng ký quyền sở hữu hoặc đăng ký giao dịch bảo đảm, kê biên tài sản của người phải thi hành án đang do người thứ ba giữ, kê biên vốn góp, kê biên đồ vật bị khóa, đóng gói, kê biên tài sản gắn liền với đất, kê biên nhà ở, kê biên phương tiện giao thông, kê biên hoa lợi, định giá, định giá lại tài sản kê biên, giao tài sản để thi hành án, bán tài sản đã kê biên, huỷ kết quả bán đấu giá tài sản, giao tài sản bán đấu giá, xử lý tài sản bán đấu giá không thành, giải toả kê biên tài sản, đăng ký, chuyển quyền sở hữu, sử dụng tài sản; cưỡng chế khai thác đối với tài sản để thi hành án quy định hình thức cưỡng chế khai thác tài sản để thi hành án, chấm dứt việc cưỡng chế khai thác tài sản; cưỡng chế đối với tài sản là quyền sử dụng đất quy định quyền sử dụng đất được kê biên, bán đấu giá để thi hành án, kê biên quyền sử dụng đất, tạm giao quản lý, khai thác, sử dụng diện tích đất đã kê biên, xử lý tài sản gắn liền với đất đã kê biên; cưỡng chế trả vật, giấy tờ, chuyển quyền sử dụng đất với thủ tục cưỡng chế trả vật, cưỡng chế trả nhà, giao nhà, cưỡng chế trả giấy tờ, cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất; cưỡng chế thi hành nghĩa vụ buộc thực hiện hoặc không được thực hiện công việc nhất định, cưỡng chế giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng theo bản án, quyết định, cưỡng chế buộc nhận người lao động trở lại làm việc.

 

---