Vướng mắc, bất cập trong các quy định của Luật Thi hành án dân sự về Chấp hành viên
20:57 02/02/2023
1. Quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên chưa được đảm bảo
Điều 20 Luật THADS quy định: “Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án và được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khỏe,danh dự, nhân phẩm và uy tín”.
Nếu như, quyền của chấp hành viên gắn liền với trách nhiệm (quyền hạn) nói chung, hay quyền yêu cầu của chấp hành viên nói riêng được quy định khá cụ thể, chi tiết trong Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì ngược lại, quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên lại nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Ví dụ như, để bảo vệ chấp hành viên đối với hành vi tố cáo sai sự thật của người tố cáo thì được quy định ở Luật THADS, Luật Tố cáo, Luật Xử phạt vi phạm hành chính, Bộ luật Hình sự,… Quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên, bao gồm: Quyền được pháp luật bảo vệ về tính mạng, sức khỏe; quyền được pháp luật bảo vệ về danh dự, nhân phẩm và uy tín;… Như vậy, quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên có nội hàm không rộng lớn, nhưng nó lại có phạm vi quan hệ bao trùm lên toàn bộ quá trình hoạt động của chấp hành viên. Vì vậy, việc xem xét bảo vệ chấp hành viên không phải là là điều đơn giản, nếu không muốn nói là khá khó khăn, phức tạp.
Đơn cử hiện nay còn có khoảng trống cơ chế bảo vệ chấp hành viên: Với chính sách hiện nay thì hoạt động của Chấp hành viên là trung tâm của hoạt động tổ chức thi hành án, trực tiếp tác động đến tài sản, nhân thân của đương sự, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan. Vì thế luật cũng đã quy định trách nhiệm của Chấp hành viên khá nặng nề. Theo thống kê, trung bình 01 Chấp hành viên phải tổ chức thi hành 220 việc/năm, đặc biệt ở những địa bàn lớn, phức tạp (Tây Ninh, Long An, Bến Tre, Đồng Nai, TP Hồ Chí Minh, Hà Nội...), mỗi Chấp hành viên phải tổ chức thi hành từ 315 - 385 việc/năm. Như vậy, với số lượng công việc rất lớn, nhiều việc khó nên trong quá trình tổ chức thi hành án, Chấp hành viên không thể tránh khỏi có những sai sót, sai lầm nhất định. Tuy nhiên, các quyết định của Chấp hành viên được áp dụng ngay để tổ chức thi hành án, không có cơ chế xem xét lại. Xác định việc làm đúng/sai của Chấp hành viên được xem xét, xác định khi có khiếu nại, tố cáo của đương sự, kiểm tra, kiểm sát của cơ quan có thẩm quyền Vì vậy khi có thiếu sót, vi phạm thì phát sinh ngay hậu quả, nhiều trường hợp rất khó khắc phục. Nhưng cho đến nay, hầu như rất ít quy phạm pháp luật được ban hành để bảo vệ chấp hành viên.
Đồng thời, còn có các quy định chưa rõ ràng như quy định tại khoản 6 Điều 20 Luật THADS quy định: “Chấp hành viên có quyền yêu cầu Công an tạm giữ người chống đối việc thi hành án theo quy định của pháp luật”. Trong thực tiễn thi hành án, quy định này không áp dụng được vì Công an không bao giờ thực hiện yêu cầu này. Quy định tại khoản 9, 10 Điều 20 Luật THADS: “Chấp hành viên được sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi thi hành công vụ theo quy định của Chính phủ và khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án và được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm và uy tín”. Tuy nhiên, thực tế khi làm nhiệm vụ, Chấp hành viên bị đương sự xua đuổi, sỉ nhục nhưng không có biện pháp chế tài phù hợp nhằm bảo vệ danh dự, nhân phẩm của Chấp hành viên, người làm công tác thi hành án và cũng chưa có hướng dẫn cụ thể những trường hợp nào được sử dụng công cụ hỗ trợ, cũng như tập huấn về việc sử dụng công cụ hỗ trợ. Chấp hành viên chưa được sử dụng các biện pháp trấn áp cần thiết nên sự an toàn tính mạng của Chấp hành viên trong nhiều trường hợp bị đe dọa, xâm hại.
2. Còn có sự chồng chéo, chưa thống nhất trong mối quan hệ giữa Thủ trưởng cơ quan THADS với Chấp hành viên
Theo quy định tại Điều 20 Luật THADS thì Chấp hành viên có nhiệm vụ, quyền hạn thi hành đúng nội dung bản án, quyết đinh; áp dụng đúng các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thi hành án, bảo đảm lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan... Đồng thời, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án.
Căn cứ quy định tại Điều 20 thì Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, bản án, quyết định trong quá trình tổ chức THADS và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các trình tự, thủ tục tổ chức thi hành án theo quy định.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 14, Điều 23, Điều 167 Luật THADS, Quyết định số 61/2014/QĐ-TTg thì Tổng cục có quyền hạn “ban hành theo thẩm quyền các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về THADS, thi hành án hành chính, văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ theo quy định của pháp luật”. Cục THADS có thẩm quyền “chỉ đạo hoạt động THADS đối với cơ quan THADS cấp huyện; hướng dẫn nghiệp vụ THADS cho Chấp hành viên, công chức khác của cơ quan THADS trên địa bàn”. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có quyền hướng dẫn nghiệp vụ, chỉ đạo, kiểm tra công tác thi hành án đối với Chấp hành viên, công chức cơ quan THADS cấp tỉnh và cấp huyện trên địa bàn và những việc khác theo hướng dẫn, chỉ đạo của Tổng cục THADS.
Như vậy, còn có sự chưa thống nhất, chồng chéo trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên trong hoạt động tổ chức thi hành án và mối quan hệ của Chấp hành viên với Thủ trưởng cơ quan THADS, giữa cơ quan quản lý THADS (Tổng cục THADS) với cơ quan THADS cấp dưới.
3. Nhiều quyền, nghĩa vụ của đương sự nhưng Luật lại chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên
- Quyền của đương sự về “yêu cầu Tòa án xác định, phân chia quyền sở hữu, sử dụng tài sản; yêu cầu Tòa án giải thích những điểm chưa rõ, đính chính lỗi chính tả hoặc số liệu sai sót; khởi kiện dân sự để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong trường hợp có tranh chấp về tài sản liên quan đến thi hành án” chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên theo quy định tại Điều 74, 75 Luật THADS trong trường hợp đương sự không thực hiện quyền của mình.
- Quyền được nhận thông báo của đương sự thành trách nhiệm thực hiện việc thông báo của Chấp hành viên.
Theo quy định thì về nguyên tắc, việc thông báo được thực hiện trực tiếp. Nhưng có rất nhiều trường hợp địa chỉ của đương sự khác so với địa chỉ ghi trong bản án, quyết định; đương sự thay đổi nơi cư trú nhưng không thông báo cho Chấp hành viên; đương sự thường xuyên không có mặt ở nơi cư trú…gây khó khăn cho Chấp hành viên trong việc thực hiện thông báo trực tiếp.
- Quyền được thỏa thuận trong quá trình tổ chức thi hành án của đương sự lại được chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên phải cho các đương sự thỏa thuận (về giá, tổ chức thẩm định giá, tổ chức bán đấu giá, mức giảm giá; thỏa thuận việc thi hành án khi cưỡng chế trả vật đặc định mà vật phải trả giảm giá trị mà người được thi hành án không đồng ý nhận; .…)
4. Chấp hành viên không chỉ có trách nhiệm xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án mà còn phải chịu trách nhiệm “đến cùng” liên quan đến việc xác minh tài sản của người phải thi hành án để xử lý, gây áp lực lớn và trách nhiệm nặng nề cho Chấp hành viên và nhiều trường hợp dẫn đến việc Chấp hành viên sai phạm hoặc lợi dụng để tham nhũng, tiêu cực. Cụ thể:
- Người được thi hành án có quyền được cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Và “quyền” này chính là trách nhiệm của Chấp hành viên phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án. Mặc dù trên thực tế, nếu người được thi hành án cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, nhưng sau đó Chấp hành viên vẫn phải tiến hành xác minh lại để đảm bảo tính chính xác của thông tin. Tuy nhiên, quy định dồn toàn bộ trách nhiệm xác minh cho Chấp hành viên như quy định hiện nay thì lại chưa phù hợp, chưa xác định rõ trách nhiệm của người được thi hành án trong việc tự bảo vệ quyền lợi của mình, đồng thời tăng them gánh nặng, trách nhiệm cho Chấp hành viên.
- Quy định về việc Chấp hành viên phải xử lý cả quyền sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận của người phải thi hành án (Điều 110 Luật THADS). Trong khi đó, các quy định của pháp luật chuyên ngành.
- Chấp hành viên phải yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung để xác định phần sở hữu của người phải thi hành án trong khối tài sản chung; yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch vô hiệu hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hủy giấy tờ liên quan đến giao dịch theo quy định tại Điều 74, 75 Luật THADS trong trường hợp đương sự không thực hiện quyền của mình.
- Trên thực tế có không ít các trường hợp quyền sử dụng đất bị kê biên, xử lý (trên cơ sở kết quả tự xác minh của cơ quan thi hành án hoặc theo bản án, quyết định của Tòa án) có chênh lệch giữa giấy chứng nhận hoặc nội dung bản án với diện tích trên thực tế. Nhưng chưa có cơ chế, quy định rõ ràng cho Chấp hành viên áp dụng.
- Luật THADS quy định trường hợp người phải thi hành án chết thì quyền và nghĩa vụ của họ được chuyển giao cho người khác theo quy định pháp luật về thừa kế. Tuy nhiên, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP quy định chi tiết theo hướng cơ quan THADS phải thông báo cho những người thừa kế hoặc người quản lý di sản của người phải thi hành án thỏa thuận thực hiện nghĩa vụ. Tuy nhiên, cơ sở nào để Chấp hành viên xác định ai là những người thừa kế để thực hiện việc thông báo? Như vậy, Chấp hành viên còn phải nghiên cứu cả các quy định pháp luật dân sự để xác định ai là người thừa kế của người phải thi hành án để thực hiện việc thông báo?
5. Quy định về quyền yêu cầu của Chấp hành viên với các cơ quan, tổ chức liên quan trong hoạt động THADS còn hạn chế
Quyền yêu cầu của chấp hành viên đối với các cơ quan, tổ chức trong hoạt động THADS bao gồm:
+ Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin về địa chỉ, điều kiện thi hành án của người phải thi hành án: Khi không có thông tin về tài sản, Chấp hành viên phải xác minh tại Ủy ban nhân dân xã, phường, cụ thể là tổ dân phố, thôn nơi cư trú của người phải thi hành án về tình trạng tài sản hiện nay của người phải thi hành án. Tuy nhiên, thông tin về tài sản được cung cấp của chính quyền địa phương hầu hết là liên quan đến bất động sản là nhà ở và đất đai, ngoài ra các tài sản khác hầu như không xác minh được, thể hiện rằng người có nghĩa vụ thi hành án có còn tài sản nào khác nữa hay không. Trong khi đó, việc thanh toán trên thị trường chủ yếu bằng tiền mặt nên khó nhận biết về thu nhập khi họ không thường xuyên có mặt tại địa phương, đi làm ăn xa…Địa phương là cơ quan duy nhất có thể cung cấp thông tin thì cũng rất khó khăn để nắm được thông tin về tài sản, thu nhập của người phải thi hành án.
Việc phối hợp cung cấp thông tin điều kiện thi hành án còn chậm trễ. Hệ thống đăng ký tài sản còn chưa đảm bảo tính liên thông, đồng bộ. Hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin tại nhiều cơ quan chưa được số hóa, vẫn còn quản lý trên giấy tờ, sổ sách thông thường, việc tra cứu thủ công dễ nhầm lẫn hoặc bỏ sót thông tin. Một số cơ quan, tổ chức, cá nhân nắm thông tin từ chối cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin sơ sài, không đầy đủ nhưng rất khó xem xét trách nhiệm đối với các trường hợp này.
+ Cung cấp các giấy tờ, tài liệu cần thiết để chứng minh quyền sở hữu, sử dụng đối với tài sản bị áp dụng biện pháp bảo đảm: yêu cầu cơ quan đăng ký cung cấp thông tin về tài sản, giao dịch đã đăng ký trước khi kê biên tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản phải đăng ký quyền sở hữu hoặc đăng ký giao dịch bảo đảm; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức nơi người phải thi hành án có vốn góp cung cấp thông tin về phần vốn góp của người phải thi hành án...
+ Yêu cầu cơ quan có thẩm quyền thực hiện các quyết định áp dụng biện pháp bảo đảm đối với tài sản thi hành án.
+ Yêu cầu cơ quan công an tạm giữ người chống đối việc thi hành án theo quy định của pháp luật; yêu cầu lực lượng công an hoặc tổ chức, cá nhân khác hỗ trợ việc tạm giữ tài sản, giấy tờ để thi hành án.
+ Yêu cầu Tòa án, cơ quan có thẩm quyền xác định quyền sở hữu, sử dụng tài sản để thi hành án; phần quyền sở hữu tài sản, phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung; giải quyết tranh chấp tài sản; yêu cầu hủy giấy tờ, giao dịch liên quan đến tài sản theo quy định của pháp luật; tuyên bố giao dịch vô hiệu hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hủy giấy tờ liên quan đến giao dịch.
+ Yêu cầu trong việc thi hành án trong trường hợp cụ thể: Yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chuyển giao giá trị của giấy tờ để thi hành án trong trường hợp người phải thi hành án hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân giữ giấy tờ có giá không giao giấy tờ cho cơ quan THADS; Yêu cầu tổ chức chuyên môn, nghề nghiệp về sở hữu trí tuệ thu và quản lý thu nhập, lợi nhuận từ việc sử dụng, khai thác quyền sở hữu trí tuệ của người phải thi hành án trong trường hợp cần thiết; Trường hợp giấy tờ không thể thu hồi được nhưng có thể cấp lại thì Chấp hành viên yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định hủy giấy tờ đó và cấp giấy tờ mới cho người được thi hành án, người trúng đấu giá tài sản thi hành án.
Có thể nhận thấy rằng, ưu điểm lớn nhất về quyền yêu cầu của chấp hành viên chính là về số lượng và tính chất của yêu cầu. Ở góc độ này, chúng ta có thể nhận thấy rằng phạm vi mà chấp hành viên được quyền yêu cầu là khá rộng, cả về số lượng và tính chất của yêu cầu. Điều này là hoàn toàn phù hợp với một chức danh tư pháp - được pháp luật giao nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức THADS.
Tuy nhiên, quy định về quyền yêu cầu của Chấp hành viên còn có những hạn chế, cụ thể:
Thứ nhất, pháp luật chưa phân định được rõ ràng quyền hạn hay nhiệm vụ của Chấp hành viên trong việc yêu cầu. Nhiệm vụ là trách nhiệm của Chấp hành viên bắt buộc phải thực hiện, nếu vi phạm sẽ phải chịu trách nhiệm và có chế tài tương ứng. Quyền là quyền lợi mà Chấp hành viên được hưởng và thẩm quyền, quyền lực, quyền bắt buộc chủ thể khác phải làm theo. Vì vậy cần phân định riêng biệt giữa nhiệm vụ và quyền hạn của Chấp hành viên.
Thứ hai, một số yêu cầu của chấp hành viên là chưa được tôn trọng, không đạt được mục đích và hiệu quả đề ra. Mặc dù Luật THADS đã quy định các quyền của Chấp hành viên và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức liên quan, nhưng nhìn chung Chấp hành viên chủ yêu có quyền “yêu cầu”, “đề nghị”, “kiến nghị”, còn các cơ quan, tổ chức hữu quan có đáp ứng kịp thời yêu cầu của Chấp hành viên hay không thì pháp luật chưa có các quy định mang tính chế tài cụ thể.
6. Thời gian tổ chức thi hành án kéo dài, chưa xác định điểm dừng của hoạt động thi hành án; Chấp hành viên mất quá nhiều thời gian vào các công việc khác, ngoài việc tập trung vào hoạt động trực tiếp tổ chức thi hành án
- Pháp luật THADS quy định còn chưa rõ thời hạn phải hoàn thành cũng như kết thúc thực hiện ở từng khâu, giai đoạn, công việc như: Xác minh điều kiện thi hành án[1]; thời hạn ra quyết định cưỡng chế thi hành án kể từ khi có căn cứ; thời hạn tối đa cơ quan THADS bắt buộc phải tổ chức cưỡng chế thi hành án trên thực tế (sau khi đã ban hành quyết định cưỡng chế)[2].
- Nhiều quy định về trình tự, thủ tục chưa phù hợp dẫn đến thời gian tổ chức thi hành án bị kéo dài: Quy định cho các đương sự thỏa thuận không giới hạn số lần sau khi Chấp hành viên ban hành quyết định cưỡng chế; thỏa thuận về giá, tổ chức thẩm định giá, bán đấu giá tài sản..., [3]; quy định trách nhiệm Chấp hành viên yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung, giải quyết tranh chấp liên quan đến tài sản bị cưỡng chế; quy định giảm giá để bán tài sản đến khi giá trị bằng hoặc thấp hơn chi phí cưỡng chế[4]; quy định cơ quan THADS tống đạt tất cả các văn bản (khoảng 20 văn bản) về thi hành án cho đương sự và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (có những văn bản phải tống đạt nhiều lần do đương sự cố tình vắng mặt; có trường hợp không tống đạt được trực tiếp hoặc pháp luật quy định phải đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng thì phải thực hiện trên 2 số liên tiếp, chưa kể thời gian phải thực hiện việc ủy thác tư pháp...) thì cần nhiều thời gian để Chấp hành viên thực hiện...
- Một số vấn đề phát sinh trên thực tiễn nhưng Luật THADS chưa quy định dẫn đến chưa thực hiện được một số quy định của pháp luật chuyên ngành hoặc đương sự lợi dụng để nhằm kéo dài thời gian tổ chức THA: Chưa có quy định về việc bán đấu giá tài sản thi hành án theo thủ tục rút gọn[5]; Đương sự lợi dụng quyền được khởi kiện dân sự để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong trường hợp có tranh chấp về tài sản liên quan đến thi hành án (là một quyền lợi chính đáng, giúp quá trình xử lý tài sản được thuận lợi, đúng pháp luật). Tuy nhiên, có nhiều trường hợp người phải thi hành án cố tình lợi dụng quyền này để liên tục khởi kiện yêu cầu Tòa giải quyết tranh chấp, nhằm làm trì hoãn, kéo dài thời gian tổ chức thi hành án. Hiện nay, chưa có cơ chế để hạn chế tình trạng này.
- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 đã bãi bỏ cơ chế “Trả đơn yêu cầu thi hành án” theo quy định Luật THADS năm 2008. Như vậy, những trường hợp người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án nhưng cơ quan THADS vẫn phải tiếp tục theo dõi, xác minh định kỳ. Tuy nhiên, bản chất của vụ việc là đương sự chưa có điều kiện thi hành án; nếu xếp vào diện chưa có điều kiện thì sẽ xuất hiện rất nhiều vụ việc tồn từ năm này sang năm khác, trong khi cơ quan THADS vẫn mất thời gian, nhân lực, chi phí để theo dõi. Trên thực tế, việc trả lại đơn không làm mất đi hiệu lực của bản án và quyền của đương sự, bởi lẽ sau khi ra quyết định trả lại đơn yêu cầu thì trách nhiệm của người phải thi hành án phải theo dõi, phát hiện người phải thi hành án có tài sản, điều kiện thi hành án thì tiếp tục yêu cầu cơ quan THADS tổ chức thi hành án để đảm bảo quyền và lợi ích của mình.
Điều 20 Luật THADS quy định: “Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án và được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khỏe,danh dự, nhân phẩm và uy tín”.
Nếu như, quyền của chấp hành viên gắn liền với trách nhiệm (quyền hạn) nói chung, hay quyền yêu cầu của chấp hành viên nói riêng được quy định khá cụ thể, chi tiết trong Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì ngược lại, quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên lại nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Ví dụ như, để bảo vệ chấp hành viên đối với hành vi tố cáo sai sự thật của người tố cáo thì được quy định ở Luật THADS, Luật Tố cáo, Luật Xử phạt vi phạm hành chính, Bộ luật Hình sự,… Quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên, bao gồm: Quyền được pháp luật bảo vệ về tính mạng, sức khỏe; quyền được pháp luật bảo vệ về danh dự, nhân phẩm và uy tín;… Như vậy, quyền được pháp luật bảo vệ của chấp hành viên có nội hàm không rộng lớn, nhưng nó lại có phạm vi quan hệ bao trùm lên toàn bộ quá trình hoạt động của chấp hành viên. Vì vậy, việc xem xét bảo vệ chấp hành viên không phải là là điều đơn giản, nếu không muốn nói là khá khó khăn, phức tạp.
Đơn cử hiện nay còn có khoảng trống cơ chế bảo vệ chấp hành viên: Với chính sách hiện nay thì hoạt động của Chấp hành viên là trung tâm của hoạt động tổ chức thi hành án, trực tiếp tác động đến tài sản, nhân thân của đương sự, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan. Vì thế luật cũng đã quy định trách nhiệm của Chấp hành viên khá nặng nề. Theo thống kê, trung bình 01 Chấp hành viên phải tổ chức thi hành 220 việc/năm, đặc biệt ở những địa bàn lớn, phức tạp (Tây Ninh, Long An, Bến Tre, Đồng Nai, TP Hồ Chí Minh, Hà Nội...), mỗi Chấp hành viên phải tổ chức thi hành từ 315 - 385 việc/năm. Như vậy, với số lượng công việc rất lớn, nhiều việc khó nên trong quá trình tổ chức thi hành án, Chấp hành viên không thể tránh khỏi có những sai sót, sai lầm nhất định. Tuy nhiên, các quyết định của Chấp hành viên được áp dụng ngay để tổ chức thi hành án, không có cơ chế xem xét lại. Xác định việc làm đúng/sai của Chấp hành viên được xem xét, xác định khi có khiếu nại, tố cáo của đương sự, kiểm tra, kiểm sát của cơ quan có thẩm quyền Vì vậy khi có thiếu sót, vi phạm thì phát sinh ngay hậu quả, nhiều trường hợp rất khó khắc phục. Nhưng cho đến nay, hầu như rất ít quy phạm pháp luật được ban hành để bảo vệ chấp hành viên.
Đồng thời, còn có các quy định chưa rõ ràng như quy định tại khoản 6 Điều 20 Luật THADS quy định: “Chấp hành viên có quyền yêu cầu Công an tạm giữ người chống đối việc thi hành án theo quy định của pháp luật”. Trong thực tiễn thi hành án, quy định này không áp dụng được vì Công an không bao giờ thực hiện yêu cầu này. Quy định tại khoản 9, 10 Điều 20 Luật THADS: “Chấp hành viên được sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi thi hành công vụ theo quy định của Chính phủ và khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án và được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm và uy tín”. Tuy nhiên, thực tế khi làm nhiệm vụ, Chấp hành viên bị đương sự xua đuổi, sỉ nhục nhưng không có biện pháp chế tài phù hợp nhằm bảo vệ danh dự, nhân phẩm của Chấp hành viên, người làm công tác thi hành án và cũng chưa có hướng dẫn cụ thể những trường hợp nào được sử dụng công cụ hỗ trợ, cũng như tập huấn về việc sử dụng công cụ hỗ trợ. Chấp hành viên chưa được sử dụng các biện pháp trấn áp cần thiết nên sự an toàn tính mạng của Chấp hành viên trong nhiều trường hợp bị đe dọa, xâm hại.
2. Còn có sự chồng chéo, chưa thống nhất trong mối quan hệ giữa Thủ trưởng cơ quan THADS với Chấp hành viên
Theo quy định tại Điều 20 Luật THADS thì Chấp hành viên có nhiệm vụ, quyền hạn thi hành đúng nội dung bản án, quyết đinh; áp dụng đúng các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thi hành án, bảo đảm lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan... Đồng thời, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án.
Căn cứ quy định tại Điều 20 thì Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, bản án, quyết định trong quá trình tổ chức THADS và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các trình tự, thủ tục tổ chức thi hành án theo quy định.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 14, Điều 23, Điều 167 Luật THADS, Quyết định số 61/2014/QĐ-TTg thì Tổng cục có quyền hạn “ban hành theo thẩm quyền các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về THADS, thi hành án hành chính, văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ theo quy định của pháp luật”. Cục THADS có thẩm quyền “chỉ đạo hoạt động THADS đối với cơ quan THADS cấp huyện; hướng dẫn nghiệp vụ THADS cho Chấp hành viên, công chức khác của cơ quan THADS trên địa bàn”. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có quyền hướng dẫn nghiệp vụ, chỉ đạo, kiểm tra công tác thi hành án đối với Chấp hành viên, công chức cơ quan THADS cấp tỉnh và cấp huyện trên địa bàn và những việc khác theo hướng dẫn, chỉ đạo của Tổng cục THADS.
Như vậy, còn có sự chưa thống nhất, chồng chéo trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên trong hoạt động tổ chức thi hành án và mối quan hệ của Chấp hành viên với Thủ trưởng cơ quan THADS, giữa cơ quan quản lý THADS (Tổng cục THADS) với cơ quan THADS cấp dưới.
3. Nhiều quyền, nghĩa vụ của đương sự nhưng Luật lại chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên
- Quyền của đương sự về “yêu cầu Tòa án xác định, phân chia quyền sở hữu, sử dụng tài sản; yêu cầu Tòa án giải thích những điểm chưa rõ, đính chính lỗi chính tả hoặc số liệu sai sót; khởi kiện dân sự để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong trường hợp có tranh chấp về tài sản liên quan đến thi hành án” chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên theo quy định tại Điều 74, 75 Luật THADS trong trường hợp đương sự không thực hiện quyền của mình.
- Quyền được nhận thông báo của đương sự thành trách nhiệm thực hiện việc thông báo của Chấp hành viên.
Theo quy định thì về nguyên tắc, việc thông báo được thực hiện trực tiếp. Nhưng có rất nhiều trường hợp địa chỉ của đương sự khác so với địa chỉ ghi trong bản án, quyết định; đương sự thay đổi nơi cư trú nhưng không thông báo cho Chấp hành viên; đương sự thường xuyên không có mặt ở nơi cư trú…gây khó khăn cho Chấp hành viên trong việc thực hiện thông báo trực tiếp.
- Quyền được thỏa thuận trong quá trình tổ chức thi hành án của đương sự lại được chuyển thành trách nhiệm của Chấp hành viên phải cho các đương sự thỏa thuận (về giá, tổ chức thẩm định giá, tổ chức bán đấu giá, mức giảm giá; thỏa thuận việc thi hành án khi cưỡng chế trả vật đặc định mà vật phải trả giảm giá trị mà người được thi hành án không đồng ý nhận; .…)
4. Chấp hành viên không chỉ có trách nhiệm xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án mà còn phải chịu trách nhiệm “đến cùng” liên quan đến việc xác minh tài sản của người phải thi hành án để xử lý, gây áp lực lớn và trách nhiệm nặng nề cho Chấp hành viên và nhiều trường hợp dẫn đến việc Chấp hành viên sai phạm hoặc lợi dụng để tham nhũng, tiêu cực. Cụ thể:
- Người được thi hành án có quyền được cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Và “quyền” này chính là trách nhiệm của Chấp hành viên phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án. Mặc dù trên thực tế, nếu người được thi hành án cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, nhưng sau đó Chấp hành viên vẫn phải tiến hành xác minh lại để đảm bảo tính chính xác của thông tin. Tuy nhiên, quy định dồn toàn bộ trách nhiệm xác minh cho Chấp hành viên như quy định hiện nay thì lại chưa phù hợp, chưa xác định rõ trách nhiệm của người được thi hành án trong việc tự bảo vệ quyền lợi của mình, đồng thời tăng them gánh nặng, trách nhiệm cho Chấp hành viên.
- Quy định về việc Chấp hành viên phải xử lý cả quyền sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận của người phải thi hành án (Điều 110 Luật THADS). Trong khi đó, các quy định của pháp luật chuyên ngành.
- Chấp hành viên phải yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung để xác định phần sở hữu của người phải thi hành án trong khối tài sản chung; yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch vô hiệu hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hủy giấy tờ liên quan đến giao dịch theo quy định tại Điều 74, 75 Luật THADS trong trường hợp đương sự không thực hiện quyền của mình.
- Trên thực tế có không ít các trường hợp quyền sử dụng đất bị kê biên, xử lý (trên cơ sở kết quả tự xác minh của cơ quan thi hành án hoặc theo bản án, quyết định của Tòa án) có chênh lệch giữa giấy chứng nhận hoặc nội dung bản án với diện tích trên thực tế. Nhưng chưa có cơ chế, quy định rõ ràng cho Chấp hành viên áp dụng.
- Luật THADS quy định trường hợp người phải thi hành án chết thì quyền và nghĩa vụ của họ được chuyển giao cho người khác theo quy định pháp luật về thừa kế. Tuy nhiên, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP quy định chi tiết theo hướng cơ quan THADS phải thông báo cho những người thừa kế hoặc người quản lý di sản của người phải thi hành án thỏa thuận thực hiện nghĩa vụ. Tuy nhiên, cơ sở nào để Chấp hành viên xác định ai là những người thừa kế để thực hiện việc thông báo? Như vậy, Chấp hành viên còn phải nghiên cứu cả các quy định pháp luật dân sự để xác định ai là người thừa kế của người phải thi hành án để thực hiện việc thông báo?
5. Quy định về quyền yêu cầu của Chấp hành viên với các cơ quan, tổ chức liên quan trong hoạt động THADS còn hạn chế
Quyền yêu cầu của chấp hành viên đối với các cơ quan, tổ chức trong hoạt động THADS bao gồm:
+ Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin về địa chỉ, điều kiện thi hành án của người phải thi hành án: Khi không có thông tin về tài sản, Chấp hành viên phải xác minh tại Ủy ban nhân dân xã, phường, cụ thể là tổ dân phố, thôn nơi cư trú của người phải thi hành án về tình trạng tài sản hiện nay của người phải thi hành án. Tuy nhiên, thông tin về tài sản được cung cấp của chính quyền địa phương hầu hết là liên quan đến bất động sản là nhà ở và đất đai, ngoài ra các tài sản khác hầu như không xác minh được, thể hiện rằng người có nghĩa vụ thi hành án có còn tài sản nào khác nữa hay không. Trong khi đó, việc thanh toán trên thị trường chủ yếu bằng tiền mặt nên khó nhận biết về thu nhập khi họ không thường xuyên có mặt tại địa phương, đi làm ăn xa…Địa phương là cơ quan duy nhất có thể cung cấp thông tin thì cũng rất khó khăn để nắm được thông tin về tài sản, thu nhập của người phải thi hành án.
Việc phối hợp cung cấp thông tin điều kiện thi hành án còn chậm trễ. Hệ thống đăng ký tài sản còn chưa đảm bảo tính liên thông, đồng bộ. Hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin tại nhiều cơ quan chưa được số hóa, vẫn còn quản lý trên giấy tờ, sổ sách thông thường, việc tra cứu thủ công dễ nhầm lẫn hoặc bỏ sót thông tin. Một số cơ quan, tổ chức, cá nhân nắm thông tin từ chối cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin sơ sài, không đầy đủ nhưng rất khó xem xét trách nhiệm đối với các trường hợp này.
+ Cung cấp các giấy tờ, tài liệu cần thiết để chứng minh quyền sở hữu, sử dụng đối với tài sản bị áp dụng biện pháp bảo đảm: yêu cầu cơ quan đăng ký cung cấp thông tin về tài sản, giao dịch đã đăng ký trước khi kê biên tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản phải đăng ký quyền sở hữu hoặc đăng ký giao dịch bảo đảm; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức nơi người phải thi hành án có vốn góp cung cấp thông tin về phần vốn góp của người phải thi hành án...
+ Yêu cầu cơ quan có thẩm quyền thực hiện các quyết định áp dụng biện pháp bảo đảm đối với tài sản thi hành án.
+ Yêu cầu cơ quan công an tạm giữ người chống đối việc thi hành án theo quy định của pháp luật; yêu cầu lực lượng công an hoặc tổ chức, cá nhân khác hỗ trợ việc tạm giữ tài sản, giấy tờ để thi hành án.
+ Yêu cầu Tòa án, cơ quan có thẩm quyền xác định quyền sở hữu, sử dụng tài sản để thi hành án; phần quyền sở hữu tài sản, phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung; giải quyết tranh chấp tài sản; yêu cầu hủy giấy tờ, giao dịch liên quan đến tài sản theo quy định của pháp luật; tuyên bố giao dịch vô hiệu hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền hủy giấy tờ liên quan đến giao dịch.
+ Yêu cầu trong việc thi hành án trong trường hợp cụ thể: Yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chuyển giao giá trị của giấy tờ để thi hành án trong trường hợp người phải thi hành án hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân giữ giấy tờ có giá không giao giấy tờ cho cơ quan THADS; Yêu cầu tổ chức chuyên môn, nghề nghiệp về sở hữu trí tuệ thu và quản lý thu nhập, lợi nhuận từ việc sử dụng, khai thác quyền sở hữu trí tuệ của người phải thi hành án trong trường hợp cần thiết; Trường hợp giấy tờ không thể thu hồi được nhưng có thể cấp lại thì Chấp hành viên yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định hủy giấy tờ đó và cấp giấy tờ mới cho người được thi hành án, người trúng đấu giá tài sản thi hành án.
Có thể nhận thấy rằng, ưu điểm lớn nhất về quyền yêu cầu của chấp hành viên chính là về số lượng và tính chất của yêu cầu. Ở góc độ này, chúng ta có thể nhận thấy rằng phạm vi mà chấp hành viên được quyền yêu cầu là khá rộng, cả về số lượng và tính chất của yêu cầu. Điều này là hoàn toàn phù hợp với một chức danh tư pháp - được pháp luật giao nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức THADS.
Tuy nhiên, quy định về quyền yêu cầu của Chấp hành viên còn có những hạn chế, cụ thể:
Thứ nhất, pháp luật chưa phân định được rõ ràng quyền hạn hay nhiệm vụ của Chấp hành viên trong việc yêu cầu. Nhiệm vụ là trách nhiệm của Chấp hành viên bắt buộc phải thực hiện, nếu vi phạm sẽ phải chịu trách nhiệm và có chế tài tương ứng. Quyền là quyền lợi mà Chấp hành viên được hưởng và thẩm quyền, quyền lực, quyền bắt buộc chủ thể khác phải làm theo. Vì vậy cần phân định riêng biệt giữa nhiệm vụ và quyền hạn của Chấp hành viên.
Thứ hai, một số yêu cầu của chấp hành viên là chưa được tôn trọng, không đạt được mục đích và hiệu quả đề ra. Mặc dù Luật THADS đã quy định các quyền của Chấp hành viên và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức liên quan, nhưng nhìn chung Chấp hành viên chủ yêu có quyền “yêu cầu”, “đề nghị”, “kiến nghị”, còn các cơ quan, tổ chức hữu quan có đáp ứng kịp thời yêu cầu của Chấp hành viên hay không thì pháp luật chưa có các quy định mang tính chế tài cụ thể.
6. Thời gian tổ chức thi hành án kéo dài, chưa xác định điểm dừng của hoạt động thi hành án; Chấp hành viên mất quá nhiều thời gian vào các công việc khác, ngoài việc tập trung vào hoạt động trực tiếp tổ chức thi hành án
- Pháp luật THADS quy định còn chưa rõ thời hạn phải hoàn thành cũng như kết thúc thực hiện ở từng khâu, giai đoạn, công việc như: Xác minh điều kiện thi hành án[1]; thời hạn ra quyết định cưỡng chế thi hành án kể từ khi có căn cứ; thời hạn tối đa cơ quan THADS bắt buộc phải tổ chức cưỡng chế thi hành án trên thực tế (sau khi đã ban hành quyết định cưỡng chế)[2].
- Nhiều quy định về trình tự, thủ tục chưa phù hợp dẫn đến thời gian tổ chức thi hành án bị kéo dài: Quy định cho các đương sự thỏa thuận không giới hạn số lần sau khi Chấp hành viên ban hành quyết định cưỡng chế; thỏa thuận về giá, tổ chức thẩm định giá, bán đấu giá tài sản..., [3]; quy định trách nhiệm Chấp hành viên yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung, giải quyết tranh chấp liên quan đến tài sản bị cưỡng chế; quy định giảm giá để bán tài sản đến khi giá trị bằng hoặc thấp hơn chi phí cưỡng chế[4]; quy định cơ quan THADS tống đạt tất cả các văn bản (khoảng 20 văn bản) về thi hành án cho đương sự và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (có những văn bản phải tống đạt nhiều lần do đương sự cố tình vắng mặt; có trường hợp không tống đạt được trực tiếp hoặc pháp luật quy định phải đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng thì phải thực hiện trên 2 số liên tiếp, chưa kể thời gian phải thực hiện việc ủy thác tư pháp...) thì cần nhiều thời gian để Chấp hành viên thực hiện...
- Một số vấn đề phát sinh trên thực tiễn nhưng Luật THADS chưa quy định dẫn đến chưa thực hiện được một số quy định của pháp luật chuyên ngành hoặc đương sự lợi dụng để nhằm kéo dài thời gian tổ chức THA: Chưa có quy định về việc bán đấu giá tài sản thi hành án theo thủ tục rút gọn[5]; Đương sự lợi dụng quyền được khởi kiện dân sự để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong trường hợp có tranh chấp về tài sản liên quan đến thi hành án (là một quyền lợi chính đáng, giúp quá trình xử lý tài sản được thuận lợi, đúng pháp luật). Tuy nhiên, có nhiều trường hợp người phải thi hành án cố tình lợi dụng quyền này để liên tục khởi kiện yêu cầu Tòa giải quyết tranh chấp, nhằm làm trì hoãn, kéo dài thời gian tổ chức thi hành án. Hiện nay, chưa có cơ chế để hạn chế tình trạng này.
- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 đã bãi bỏ cơ chế “Trả đơn yêu cầu thi hành án” theo quy định Luật THADS năm 2008. Như vậy, những trường hợp người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án nhưng cơ quan THADS vẫn phải tiếp tục theo dõi, xác minh định kỳ. Tuy nhiên, bản chất của vụ việc là đương sự chưa có điều kiện thi hành án; nếu xếp vào diện chưa có điều kiện thì sẽ xuất hiện rất nhiều vụ việc tồn từ năm này sang năm khác, trong khi cơ quan THADS vẫn mất thời gian, nhân lực, chi phí để theo dõi. Trên thực tế, việc trả lại đơn không làm mất đi hiệu lực của bản án và quyền của đương sự, bởi lẽ sau khi ra quyết định trả lại đơn yêu cầu thì trách nhiệm của người phải thi hành án phải theo dõi, phát hiện người phải thi hành án có tài sản, điều kiện thi hành án thì tiếp tục yêu cầu cơ quan THADS tổ chức thi hành án để đảm bảo quyền và lợi ích của mình.
[1] Do cơ sở dữ liệu về tài sản của cá nhân, tổ chức tại Việt Nam chưa được hoàn thiện; thời hạn cơ quan, tổ chức phải có trách nhiệm phối hợp, cung cấp thông tin cho cơ quan THADS nhưng nhiều trường hợp cơ quan, tổ chức không kịp thời phối hợp nhưng chưa có chế tài xử lý.
[2] trách nhiệm của các cơ quan trong việc đảm bảo thời hạn tổ chức cưỡng chế; những trường hợp được gia hạn thời gian tổ chức cưỡng chế (như chưa có sự thống nhất của các cơ quan, tổ chức hữu quan, chưa xây dựng được kế hoạch bảo về cưỡng chế,…) dẫn đến thời gian tổ chức cưỡng chế thi hành án kéo rất dài,
[3] Không khả thi vì người phải thi hành án cố tình không tự nguyện THA dẫn đến phải cưỡng chế;
[4] Điều 104 Luật THADS Trường hợp tài sản khi bán còn có giá trị chưa đủ chi phí cưỡng chế lúc này mới dừng thì ngân sách nhà nước vẫn phải bỏ ra khoản chi phí thanh toán cho tất cả các lần bán liên quan (có những việc bán đấu giá trên 20 lần). Trong khi đó, mỗi lần bán đấu giá, đều phải thực hiện các thủ tục về việc cho đương sự thỏa thuận về mức giảm giá; thực hiện thông báo bán đấu giá, niêm yết...theo quy định (thời hạn 30 ngày đối với động sản, 45 ngày đối với bất động sản (trừ trường hợp theo quy định tại Điều 53, Điều 54 Luật đấu giá tài sản) mà không có bất kỳ một ngoại lệ nào.
[5] chưa có quy định cụ thể hóa Điều 53 Luật Đấu giá tài sản về việc đấu giá tài sản thi hành án theo thủ tục rút gọn: 1. Tổ chức đấu giá tài sản và người có tài sản đấu giá thỏa thuận thực hiện việc đấu giá theo thủ tục rút gọn trong các trường hợp sau đây: a) Đấu giá tài sản thi hành án, tài sản là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu mà giá khởi điểm của tất cả tài sản đấu giá trong một cuộc đấu giá dưới năm mươi triệu đồng; b) Đấu giá lại trong trường hợp đã đấu giá lần thứ hai nhưng vẫn không thành; c) Đấu giá tài sản quy định tại khoản 2 Điều 4 của Luật này trong trường hợp lựa chọn trình tự, thủ tục rút gọn.
Địa chỉ: 60 Trần Phú, Ba Đình, Hà Nội.
Điện thoại: 02432 444 269 - fax: 02432 444 214.
Email: banbientapthads@moj.gov.vn