Sửa đổi Luật Thi hành án dân sự cần toàn diện và sát với thực tiễn công tác thi hành án dân sự
07:00 08/11/2022
Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 14 tháng 11 năm 2008, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2009, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 và năm 2022. Qua 14 năm thực hiện Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo ra hành lang pháp lý cơ bản đảm bảo cho công tác thi hành án hiệu lực, hiệu quả; vị trí, vai trò của các cơ quan Thi hành án dân sự được tăng cường; hiệu quả công tác thi hành án dân sự được nâng cao; trình tự thủ tục thi hành án dân sự được quy định đầy đủ, cụ thể hơn, dễ thực hiện hơn, mối quan hệ phối hợp trong thi hành án dân sự, nhận thức và chấp hành pháp luật về thi hành án dân sự của các cá nhân, tổ chức được nâng lên. Bảo đảm các bản án, quyết định của Tòa án được thực thi trên thực tế, đồng thời đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, công dân theo quy định pháp luật và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Tuy nhiên qua thực tiễn triển khai thi hành và áp dụng thực hiện Luật Thi hành án dân sự cũng bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế, nhiều quy định của Luật chưa được hoàn thiện, nhiều quy định của Luật với các văn bản hướng dẫn thi hành hoặc với các quy định pháp luật có liên quan thiếu đồng bộ, thống nhất làm cho công tác thi hành án dân sự gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; vị trí, vai trò của các cơ quan thi hành án dân sự chưa đúng, chưa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ; nhiều quy định của Luật Thi hành án dân sự chưa phù hợp với bản chất, nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, đang “bị hành chính hóa” - nhiều quyền và nghĩa vụ đáng lẽ ra thuộc về người dân (đương sự) trên nguyên tắc bình đẳng, tự thỏa thuận và tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh nhưng pháp luật thi hành án dân sự lại quy định thuộc về cơ quan nhà nước, thuộc về cơ quan thi hành án, thuộc về chấp hành viên.
Chính vì vậy, Bộ Tư pháp, Tổng cục Thi hành án dân sự xây dựng chủ trương, kế hoạch tổng kết Luật Thi hành án dân sự có ý nghĩa hết sức quan trọng và rất cấp thiết, cần sớm tổng kết đánh giá, để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung những hạn chế, vướng mắc, bất hợp lý của Luật. Trong phạm vi bài viết này, tôi sẽ không đề cập đến những ưu điểm, hiệu quả của Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (cả những lần sửa đổi, bổ sung) và các văn bản hướng dẫn thi hành mang lại, cũng như rất nhiều quy định hạn chế, vướng mắc mang tính chi tiết, mà cá nhân tôi chỉ nêu lên những điểm hạn chế, vướng mắc mang tính tổng quát và một số kiến nghị để Tổng cục Thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp, Quốc hội tham khảo nhằm góp phần xây dựng hành lang pháp lý cho công tác thi hành án dân sự một cách hoàn thiện, đồng bộ, thống nhất; đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hơn nữa công tác thi hành án dân sự trong thời gian tới.
Có lẽ điều hạn chế, vướng mắc trước tiên đó là các quy định về vị trí, vai trò của các cơ quan thi hành án dân sự chưa đúng, chưa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ; nhiều quy định của Luật Thi hành án dân sự chưa phù hợp với bản chất, nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Về vị trí, hiện nay Hệ thống tổ chức cơ quan Thi hành án dân sự được tổ chức và quản lý tập trung, thống nhất theo ngành dọc từ trung ương đến địa phương. Nhưng theo Điều 13 Luật Thi hành án dân sự thì Hệ thống tổ chức thi hành án dân sự có hai cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Quốc phòng mà không phải là cơ quan thi hành án dân sự cấp Trung ương do vậy việc “quản lý rời rạc”, không tập trung theo hệ thống, việc chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ thi hành án là gặp nhiều khó khăn, chưa sát với thực tiễn và chưa giải quyết những khó khăn trong công tác thi hành án dân sự hiện nay, mặt khác các văn bản hướng dẫn của Tổng cục Thi hành án dân sự cũng như cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng không có tính hiệu lực ở địa phương và trong mối quan hệ với các ngành khác. Do đó cần phải có sự tổ chức thống nhất theo Hệ thống như đối với Tòa án và Việm kiểm sát.
Về bản chất, nguyên tắc thì Luật Thi hành án dân sự cũng là một văn bản luật mang tính chất dân sự do đó cần phải phù hợp và dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Tuy nhiên hiện nay nhiều quy định của Luật Thi hành án dân sự chưa phù hợp với các nguyên tắc đó, đang “bị hành chính hóa”, nhiều quyền và nghĩa vụ đáng lẽ ra thuộc về người dân (đương sự) trên nguyên tắc bình đẳng, tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận và tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh - các đương sự có quyền và nghĩa vụ chứng minh cho Tòa án và những người tham gia tố tụng khác thấy được sự đúng đắn trong yêu cầu của mình, đồng thời chứng minh rằng bị đơn phải có nghĩa vụ đối với yêu cầu của mình. Nhưng hiện nay pháp luật thi hành án dân sự lại quy định thuộc về cơ quan nhà nước, thuộc về cơ quan thi hành án, thuộc về chấp hành viên. Điều này được xác định rằng, khi thực hiện các giao dịch dân sự, các đương sự tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận với nhau, không ai có quyền ép buộc và khi xảy ra hậu quả thì các bên phải tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh các điều kiện để khắc phục các hậu quả, thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên, không thể buộc cơ quan nhà nước phải đi chứng minh - Luật Thi hành án hiện nay buộc cơ quan thi hành án, Chấp hành viên phải thực hiện các nghĩa vụ đáng lẽ ra thuộc về đương sự như đi xác minh tài sản của người phải thi hành án là không phù hợp. Nghĩa vụ xác minh có hay không có tài sản thuộc về người được thi hành án phải thực hiện, họ là người cung cấp thông tin cho cơ quan thi hành án, Chấp hành viên chỉ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác kiểm tra lại thông tin đó chính xác hay không, có hay không có tài sản trên thực tế để thực hiện kê biên bảo đảm thực hiện nghĩa vụ thi hành án, chứ không có nghĩa vụ phải đi chứng minh người phải thi hành án có hay không có điều kiện thi hành án vì khi thực hiện giao dịch dân sự người được thi hành án phải có nghĩa vụ thấy được điều kiện của người phải thi hành án.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ ba gây ra nhiều khó khăn trong công tác thi hành án đó chính là vị trí, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức giữ mối quan hệ chủ đạo trong công tác thi hành án dân sự là Tòa án - Viện kiểm sát - Thi hành án dân sự cũng như các quy định trong các văn bản Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án dân sự hiện nay chưa rõ ràng, thống nhất và đồng bộ, đang là một trong những tác nhân làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong thời gian qua.
Về vị trí, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của Tòa án trong công tác thi hành án dân sự. Theo quy định tại Điều 2 Luật Thi hành án dân sự thì cơ quan thi hành án phải có trách nhiệm thi hành các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật hoặc các bản án, quyết định được thi hành ngay mặc dù bị kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên trong thực tiễn có rất nhiều bản án, quyết định của Tòa án gây rất nhiều khó khăn, phức tạp trong quá trình tổ chức thi hành, làm cho cơ quan thi hành án “dở khóc dở cười”, tuyên nhưng không rõ; tuyên nếu người phải thi hành án không thực hiện nghĩa vụ thi hành án dân sự thì xử lý tài sản theo hợp đồng bảo đảm nhưng tài sản chỉ có trên giấy tờ mà không có trên thực tế; chưa xem xét thẩm định chặt chẽ, đầy đủ thực tế tài sản theo hồ sơ đăng ký giao dịch bảo đảm trước khi tuyên;...
Mặt khác, Điều 486 Bộ luật Tố tụng dân sự quy định: “Người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án và cơ quan thi hành án có quyền yêu cầu bằng văn bản Tòa án đã ra bản án, quyết định, giải thích, sửa chữa những điểm chưa rõ trong bản án, quyết định để thi hành” và Điều 365 Bộ luật Tố tụng hình sự cũng quy định về vấn đề này. Bên cạnh đó, Điều 179 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Trách nhiệm của cơ quan ra bản án, quyết định trong thi hành án: Bảo đảm bản án, quyết định đã tuyên chính xác, rõ ràng, cụ thể, phù hợp với thực tế. Có văn bản giải thích những nội dung mà bản án, quyết định tuyên chưa rõ trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu của đương sự hoặc của cơ quan thi hành án dân sự. Trường hợp vụ việc phức tạp thì thời hạn trả lời không quá 30 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu”.
Tuy Điều 486 Bộ luật Tố tụng dân sự, Điều 365 BLTTHS và Điều 179 Luật Thi hành án dân sự đã quy định về giải thích, sửa chữa bản án, quyết định và xác định rõ “có quyền yêu cầu” nhưng các quy định này vẫn có rất nhiều điểm bất cập hạn chế gây rất nhiều khó khăn trong quá trình thi hành án như: Không quy định rõ trường hợp nào thì giải thích bản án, quyết định? Trường hợp nào sửa chữa bản án, quyết định? Không nêu rõ căn cứ giải thích, sữa chữa bản án, quyết định và thời hạn giải thích, sữa chữa bản án, quyết định? Và đặc biệt là nếu Tòa không giải thích, sửa chữa vẫn bảo vệ quan điểm của Tòa thì người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án và cơ quan thi hành án xử lý vấn đề này như thế nào? Thực tế hiện nay các đối tượng thực hiện bản án vẫn phải thực hiện bản án mà không có quyền “trả lại bản án, quyết định của Tòa án”, hoặc “từ chối” việc thực hiện bản án vì án đã có hiệu lực thi hành. Đây là một bất cập rất lớn, gây nhiều khó khăn trong việc thực thi bản án, quyết định của Tòa án, thậm chí là sai sót, vi phạm dẫn đến những hậu quả rất lớn, không thể khắc phục được. Điều này không phù hợp với nguyên tắc tố tụng là các cơ quan có thể phối hợp bổ sung, khắc phục những sai sót, vi phạm của nhau trong quá trình tố tụng: Nếu cơ quan điều tra chưa đủ chứng cứ, vi phạm trong điều tra thì Viện kiểm sát có thể trả hồ sơ để bổ sung, làm rõ; Nếu trong quá trình xét xử Tòa thấy chưa đủ cơ sở kết án thì trả hồ sơ để bổ sung, làm rõ;… Nhưng khi bản án, quyết định của Tòa án có thiếu sót, vi phạm thì cơ quan Thi hành án không có quyền “trả lại bản án, quyết định” để bổ sung, làm rõ.
Về vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân thì theo Điều 28 Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân và Điều 12 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã sửa đổi bổ sung năm 2014 đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Viện Kiểm sát nhân dân khi kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính. Theo các quy định nêu trên thì Viện Kiểm sát có vai trò rất lớn, phạm vi kiểm sát là rất rộng, tất cả các hoạt động của cơ quan thi hành án dân sự đều được kiểm sát từ khâu cấp, chuyển giao, giải thích, đính chính bản án, quyết định của Tòa án, ra quyết định thi hành án… đến tự kiểm tra việc thi hành án và thông báo kết quả thi hành án và nếu như trong quá trình thi hành án nếu có những nội dung gì hoặc hành vi của chấp hành viên không đúng pháp luật thì Viện kiểm sát có quyền kháng nghị; yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật.
Tuy vai trò của công tác kiểm sát trong hoạt động thi hành án là rất lớn nhưng thực tiễn hiện nay trách nhiệm của Viện kiểm sát, kiểm sát viên trong công tác thi hành án còn rất nhiều bất cập. Do đó, cần làm phải rõ trách nhiệm của Viện kiểm sát, kiểm sát viên trong hoạt động kiểm sát thi hành án dân sự ở hai vấn đề: Về nội dung: Khoản 2, Điều 12 Luật Thi hành án dân sự sửa đổi bổ sung năm 2014 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thi hành án dân sự…”. Và quy định các quyền kèm theo nhằm đảm bảo cho việc thi hành án dân sự kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Như vậy, việc tuân theo pháp luật của cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên khi giải quyết vụ việc thi hành án thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát; việc thi hành án có kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật hay không thì viện kiểm sát và kiểm sát viên được phân công phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, thực tế trong suốt quá trình giải quyết vụ việc thi hành án và cả qua công tác kiểm sát trực tiếp hàng năm của cả ba cấp kiểm sát thì vẫn có rất nhiều sai sót, vi phạm của cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên thậm chí là có rất nhiều vụ việc dẫn đến đương sự yêu cầu bồi thường cả hàng chục tỷ đồng nhưng trong các vụ việc nói trên chưa bao giờ đề cập đến trách nhiệm của Viện kiểm sát cũng như kiểm sát viên kiểm sát vụ việc. Khía cạnh thứ hai là về thẩm quyền: Theo khoản 2 Điều 28 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định: “Trực tiếp kiểm sát việc thi hành án của cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan”. Theo quan điểm của cá nhân, thẩm quyền kiểm sát quy định như vậy là quá rộng và quá lớn nhưng trách nhiệm thì không rõ. Việc kiểm sát chỉ nên thực hiện cấp nào kiểm sát cấp đó, bởi hiện nay cơ quan thi hành án có quá nhiều cơ quan, ngành, cấp kiểm tra, giám sát (một Chi cục thi hành án có giám sát Hội đồng nhân dân 2 cấp, ủy ban mặt trận Tổ quốc 2 cấp, kiểm sát 3 cấp, kiểm tra toàn diện của Tổng cục và Cục 2 cấp). Mặt khác, thẩm quyền kiểm sát cấp nào phải chịu trách nhiệm với kiểm sát cấp đó, nếu cấp dưới đã kiểm sát mà cấp trên kiểm sát lại phát hiện vụ việc đó sai sót, vi phạm thì kiểm sát cấp dưới đó phải chịu trách nhiệm. Thực tế hiện nay có rất nhiều vụ việc, khi thực hiện công tác kiểm sát, viện kiểm sát cấp dưới không thống nhất với viện kiểm sát cấp trên; viện kiểm sát cấp trên cho rằng viện kiểm sát cấp dưới sai. Như vậy trong vụ việc này lỗi nào là lỗi của chấp hành viên, lỗi nào là lỗi của kiểm sát viên; trách nhiệm là như thế nào, không thể một mình chấp hành viên là người phải chịu trách nhiệm.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ tư là về vị trí, vai trò; nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên, theo quy định tại Điều 20 Luật Thi hành án dân sự thì Chấp hành viên là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định của Tòa án. Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án. Tuy nhiên trên thực tế quyền và nghĩa vụ của Chấp hành viên hiện nay theo quy định là rất bất cập, nghĩa vụ quá nhiều trong khi cơ chế để bảo đảm thực hiện quyền của Chấp hành viên gặp không ít khó khăn trong việc giải quyết thi hành án dân sự như: Triệu tập nhưng đương sự không chấp hành; khi giải quyết thì đương sự bỏ đi; việc áp dụng một số biện pháp bảo đảm; cưỡng chế thi hành án khấu trừ thu nhập; yêu cầu các cơ quan, chính quyền địa phương cung cấp thông tin xác minh điều kiện thi hành án của đương sự; phối hợp giải quyết thi hành án... không có sự ràng buộc, “chế tài” như kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên (họ có quyền yêu cầu, buộc phải thực hiện, còn Chấp hành viên thì không có cơ chế đó).
Mặt khác, hiện nay các quyền lợi của Chấp hành viên trong khi tác nghiệp gần như không được bảo đảm, trong khi các rủi ro, dẫn đến nguy cơ bồi thường ngày càng lớn, thậm chí nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng là rất cao. Bởi các quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành ngày càng có xu hướng “trói buộc” trách nhiệm, nghĩa vụ của Chấp hành viên nhưng lại không có cơ chế để bảo vệ quyền lợi, tính mạng của họ, Chấp hành viên chỉ được lực lượng Công an bảo vệ khi tổ chức cưỡng chế, còn khi tác nghiệp một mình thì không có cơ chế để bảo vệ, công cụ hỗ trợ hiện nay gần như không được trang bị, sử dụng, khi gặp các đối tượng hung hãn, côn đồ, manh động chống đối Chấp hành viên rất dễ nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ năm là về quyền và nghĩa vụ của người được thi hành án, người phải thi hành án (gọi chung là đương sự), như trên đã nói cần phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Điều đó có nghĩa là khi thực hiện các giao dịch dân sự, các đương sự tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận với nhau, không ai có quyền ép buộc và khi xảy ra hậu quả thì các bên phải tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh các điều kiện để khắc phục các hậu quả, thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên. Tuy nhiên hiện nay các quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành đang có rất nhiều bất cập, quyền và nghĩa vụ của các đương sự chưa rõ ràng, chưa tương xứng với nhau hoặc buộc cơ quan thi hành án, Chấp hành viên phải thực hiện các nghĩa vụ đáng lẽ ra là thuộc về đương sự như: Quyền thỏa thuận về việc thi hành án, đương sự tự thỏa thuận thi hành án xong nhưng lại có văn bản thỏa thuận thôi không yêu cầu thi hành án, cơ quan thi hành án ra quyết định đình chỉ thi hành án, đương sự tránh khoản tiền nộp phí thi hành án cho Ngân sách nhà nước; Quyền tự phân chia tài sản nhưng trên thực tế, người phải thi hành án và các đồng sở hữu, sử dụng tài sản chung thì không bao giờ muốn khởi kiện, bởi vì họ không muốn tài sản của họ bị kê biên xử lý thi hành án; Việc xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án là nhiệm vụ của Chấp hành viên;…
Ngoài những vấn đề vướng mắc, hạn chế, bất cập nêu trên còn rất nhiều quy định Luật Thi hành án dân sự trong thực tiễn đã làm giải hiêu lực, hiệu quả gây ra không ít khó khăn cho công tác thi hành án. Do đó, đề nghị Tổng cục THADS, Bộ Tư pháp, qua tổng kết cần sớm tham mưu, kiến nghị Quốc hội ban hành Luật Thi hành án dân sự mới thay thế Luật Thi hành án dân sự hiện nay dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự; dựa trên mối quan hệ công tác giữa các ngành Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Thi hành án dân sự điều chỉnh các văn bản Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án dân sự để đảm bảo đồng bộ, thống nhất; xây dựng mối quan hệ phối hợp rõ ràng, chặt chẽ; đảm bảo cho các bản án, quyết định của Tòa án được thực thi trên thực tế, đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, công dân được pháp luật bảo vệ; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và đảm bảo nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong thời gian tới.
Chính vì vậy, Bộ Tư pháp, Tổng cục Thi hành án dân sự xây dựng chủ trương, kế hoạch tổng kết Luật Thi hành án dân sự có ý nghĩa hết sức quan trọng và rất cấp thiết, cần sớm tổng kết đánh giá, để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung những hạn chế, vướng mắc, bất hợp lý của Luật. Trong phạm vi bài viết này, tôi sẽ không đề cập đến những ưu điểm, hiệu quả của Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (cả những lần sửa đổi, bổ sung) và các văn bản hướng dẫn thi hành mang lại, cũng như rất nhiều quy định hạn chế, vướng mắc mang tính chi tiết, mà cá nhân tôi chỉ nêu lên những điểm hạn chế, vướng mắc mang tính tổng quát và một số kiến nghị để Tổng cục Thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp, Quốc hội tham khảo nhằm góp phần xây dựng hành lang pháp lý cho công tác thi hành án dân sự một cách hoàn thiện, đồng bộ, thống nhất; đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hơn nữa công tác thi hành án dân sự trong thời gian tới.
Có lẽ điều hạn chế, vướng mắc trước tiên đó là các quy định về vị trí, vai trò của các cơ quan thi hành án dân sự chưa đúng, chưa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ; nhiều quy định của Luật Thi hành án dân sự chưa phù hợp với bản chất, nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Về vị trí, hiện nay Hệ thống tổ chức cơ quan Thi hành án dân sự được tổ chức và quản lý tập trung, thống nhất theo ngành dọc từ trung ương đến địa phương. Nhưng theo Điều 13 Luật Thi hành án dân sự thì Hệ thống tổ chức thi hành án dân sự có hai cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Quốc phòng mà không phải là cơ quan thi hành án dân sự cấp Trung ương do vậy việc “quản lý rời rạc”, không tập trung theo hệ thống, việc chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ thi hành án là gặp nhiều khó khăn, chưa sát với thực tiễn và chưa giải quyết những khó khăn trong công tác thi hành án dân sự hiện nay, mặt khác các văn bản hướng dẫn của Tổng cục Thi hành án dân sự cũng như cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng không có tính hiệu lực ở địa phương và trong mối quan hệ với các ngành khác. Do đó cần phải có sự tổ chức thống nhất theo Hệ thống như đối với Tòa án và Việm kiểm sát.
Về bản chất, nguyên tắc thì Luật Thi hành án dân sự cũng là một văn bản luật mang tính chất dân sự do đó cần phải phù hợp và dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Tuy nhiên hiện nay nhiều quy định của Luật Thi hành án dân sự chưa phù hợp với các nguyên tắc đó, đang “bị hành chính hóa”, nhiều quyền và nghĩa vụ đáng lẽ ra thuộc về người dân (đương sự) trên nguyên tắc bình đẳng, tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận và tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh - các đương sự có quyền và nghĩa vụ chứng minh cho Tòa án và những người tham gia tố tụng khác thấy được sự đúng đắn trong yêu cầu của mình, đồng thời chứng minh rằng bị đơn phải có nghĩa vụ đối với yêu cầu của mình. Nhưng hiện nay pháp luật thi hành án dân sự lại quy định thuộc về cơ quan nhà nước, thuộc về cơ quan thi hành án, thuộc về chấp hành viên. Điều này được xác định rằng, khi thực hiện các giao dịch dân sự, các đương sự tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận với nhau, không ai có quyền ép buộc và khi xảy ra hậu quả thì các bên phải tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh các điều kiện để khắc phục các hậu quả, thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên, không thể buộc cơ quan nhà nước phải đi chứng minh - Luật Thi hành án hiện nay buộc cơ quan thi hành án, Chấp hành viên phải thực hiện các nghĩa vụ đáng lẽ ra thuộc về đương sự như đi xác minh tài sản của người phải thi hành án là không phù hợp. Nghĩa vụ xác minh có hay không có tài sản thuộc về người được thi hành án phải thực hiện, họ là người cung cấp thông tin cho cơ quan thi hành án, Chấp hành viên chỉ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác kiểm tra lại thông tin đó chính xác hay không, có hay không có tài sản trên thực tế để thực hiện kê biên bảo đảm thực hiện nghĩa vụ thi hành án, chứ không có nghĩa vụ phải đi chứng minh người phải thi hành án có hay không có điều kiện thi hành án vì khi thực hiện giao dịch dân sự người được thi hành án phải có nghĩa vụ thấy được điều kiện của người phải thi hành án.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ ba gây ra nhiều khó khăn trong công tác thi hành án đó chính là vị trí, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức giữ mối quan hệ chủ đạo trong công tác thi hành án dân sự là Tòa án - Viện kiểm sát - Thi hành án dân sự cũng như các quy định trong các văn bản Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án dân sự hiện nay chưa rõ ràng, thống nhất và đồng bộ, đang là một trong những tác nhân làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong thời gian qua.
Về vị trí, vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của Tòa án trong công tác thi hành án dân sự. Theo quy định tại Điều 2 Luật Thi hành án dân sự thì cơ quan thi hành án phải có trách nhiệm thi hành các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật hoặc các bản án, quyết định được thi hành ngay mặc dù bị kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên trong thực tiễn có rất nhiều bản án, quyết định của Tòa án gây rất nhiều khó khăn, phức tạp trong quá trình tổ chức thi hành, làm cho cơ quan thi hành án “dở khóc dở cười”, tuyên nhưng không rõ; tuyên nếu người phải thi hành án không thực hiện nghĩa vụ thi hành án dân sự thì xử lý tài sản theo hợp đồng bảo đảm nhưng tài sản chỉ có trên giấy tờ mà không có trên thực tế; chưa xem xét thẩm định chặt chẽ, đầy đủ thực tế tài sản theo hồ sơ đăng ký giao dịch bảo đảm trước khi tuyên;...
Mặt khác, Điều 486 Bộ luật Tố tụng dân sự quy định: “Người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án và cơ quan thi hành án có quyền yêu cầu bằng văn bản Tòa án đã ra bản án, quyết định, giải thích, sửa chữa những điểm chưa rõ trong bản án, quyết định để thi hành” và Điều 365 Bộ luật Tố tụng hình sự cũng quy định về vấn đề này. Bên cạnh đó, Điều 179 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Trách nhiệm của cơ quan ra bản án, quyết định trong thi hành án: Bảo đảm bản án, quyết định đã tuyên chính xác, rõ ràng, cụ thể, phù hợp với thực tế. Có văn bản giải thích những nội dung mà bản án, quyết định tuyên chưa rõ trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu của đương sự hoặc của cơ quan thi hành án dân sự. Trường hợp vụ việc phức tạp thì thời hạn trả lời không quá 30 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu”.
Tuy Điều 486 Bộ luật Tố tụng dân sự, Điều 365 BLTTHS và Điều 179 Luật Thi hành án dân sự đã quy định về giải thích, sửa chữa bản án, quyết định và xác định rõ “có quyền yêu cầu” nhưng các quy định này vẫn có rất nhiều điểm bất cập hạn chế gây rất nhiều khó khăn trong quá trình thi hành án như: Không quy định rõ trường hợp nào thì giải thích bản án, quyết định? Trường hợp nào sửa chữa bản án, quyết định? Không nêu rõ căn cứ giải thích, sữa chữa bản án, quyết định và thời hạn giải thích, sữa chữa bản án, quyết định? Và đặc biệt là nếu Tòa không giải thích, sửa chữa vẫn bảo vệ quan điểm của Tòa thì người được thi hành án, người phải thi hành án, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án và cơ quan thi hành án xử lý vấn đề này như thế nào? Thực tế hiện nay các đối tượng thực hiện bản án vẫn phải thực hiện bản án mà không có quyền “trả lại bản án, quyết định của Tòa án”, hoặc “từ chối” việc thực hiện bản án vì án đã có hiệu lực thi hành. Đây là một bất cập rất lớn, gây nhiều khó khăn trong việc thực thi bản án, quyết định của Tòa án, thậm chí là sai sót, vi phạm dẫn đến những hậu quả rất lớn, không thể khắc phục được. Điều này không phù hợp với nguyên tắc tố tụng là các cơ quan có thể phối hợp bổ sung, khắc phục những sai sót, vi phạm của nhau trong quá trình tố tụng: Nếu cơ quan điều tra chưa đủ chứng cứ, vi phạm trong điều tra thì Viện kiểm sát có thể trả hồ sơ để bổ sung, làm rõ; Nếu trong quá trình xét xử Tòa thấy chưa đủ cơ sở kết án thì trả hồ sơ để bổ sung, làm rõ;… Nhưng khi bản án, quyết định của Tòa án có thiếu sót, vi phạm thì cơ quan Thi hành án không có quyền “trả lại bản án, quyết định” để bổ sung, làm rõ.
Về vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân thì theo Điều 28 Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân và Điều 12 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã sửa đổi bổ sung năm 2014 đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Viện Kiểm sát nhân dân khi kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính. Theo các quy định nêu trên thì Viện Kiểm sát có vai trò rất lớn, phạm vi kiểm sát là rất rộng, tất cả các hoạt động của cơ quan thi hành án dân sự đều được kiểm sát từ khâu cấp, chuyển giao, giải thích, đính chính bản án, quyết định của Tòa án, ra quyết định thi hành án… đến tự kiểm tra việc thi hành án và thông báo kết quả thi hành án và nếu như trong quá trình thi hành án nếu có những nội dung gì hoặc hành vi của chấp hành viên không đúng pháp luật thì Viện kiểm sát có quyền kháng nghị; yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật.
Tuy vai trò của công tác kiểm sát trong hoạt động thi hành án là rất lớn nhưng thực tiễn hiện nay trách nhiệm của Viện kiểm sát, kiểm sát viên trong công tác thi hành án còn rất nhiều bất cập. Do đó, cần làm phải rõ trách nhiệm của Viện kiểm sát, kiểm sát viên trong hoạt động kiểm sát thi hành án dân sự ở hai vấn đề: Về nội dung: Khoản 2, Điều 12 Luật Thi hành án dân sự sửa đổi bổ sung năm 2014 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thi hành án dân sự…”. Và quy định các quyền kèm theo nhằm đảm bảo cho việc thi hành án dân sự kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Như vậy, việc tuân theo pháp luật của cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên khi giải quyết vụ việc thi hành án thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát; việc thi hành án có kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật hay không thì viện kiểm sát và kiểm sát viên được phân công phải chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, thực tế trong suốt quá trình giải quyết vụ việc thi hành án và cả qua công tác kiểm sát trực tiếp hàng năm của cả ba cấp kiểm sát thì vẫn có rất nhiều sai sót, vi phạm của cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên thậm chí là có rất nhiều vụ việc dẫn đến đương sự yêu cầu bồi thường cả hàng chục tỷ đồng nhưng trong các vụ việc nói trên chưa bao giờ đề cập đến trách nhiệm của Viện kiểm sát cũng như kiểm sát viên kiểm sát vụ việc. Khía cạnh thứ hai là về thẩm quyền: Theo khoản 2 Điều 28 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định: “Trực tiếp kiểm sát việc thi hành án của cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và cấp dưới, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan”. Theo quan điểm của cá nhân, thẩm quyền kiểm sát quy định như vậy là quá rộng và quá lớn nhưng trách nhiệm thì không rõ. Việc kiểm sát chỉ nên thực hiện cấp nào kiểm sát cấp đó, bởi hiện nay cơ quan thi hành án có quá nhiều cơ quan, ngành, cấp kiểm tra, giám sát (một Chi cục thi hành án có giám sát Hội đồng nhân dân 2 cấp, ủy ban mặt trận Tổ quốc 2 cấp, kiểm sát 3 cấp, kiểm tra toàn diện của Tổng cục và Cục 2 cấp). Mặt khác, thẩm quyền kiểm sát cấp nào phải chịu trách nhiệm với kiểm sát cấp đó, nếu cấp dưới đã kiểm sát mà cấp trên kiểm sát lại phát hiện vụ việc đó sai sót, vi phạm thì kiểm sát cấp dưới đó phải chịu trách nhiệm. Thực tế hiện nay có rất nhiều vụ việc, khi thực hiện công tác kiểm sát, viện kiểm sát cấp dưới không thống nhất với viện kiểm sát cấp trên; viện kiểm sát cấp trên cho rằng viện kiểm sát cấp dưới sai. Như vậy trong vụ việc này lỗi nào là lỗi của chấp hành viên, lỗi nào là lỗi của kiểm sát viên; trách nhiệm là như thế nào, không thể một mình chấp hành viên là người phải chịu trách nhiệm.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ tư là về vị trí, vai trò; nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên, theo quy định tại Điều 20 Luật Thi hành án dân sự thì Chấp hành viên là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định của Tòa án. Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chấp hành viên phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành án. Tuy nhiên trên thực tế quyền và nghĩa vụ của Chấp hành viên hiện nay theo quy định là rất bất cập, nghĩa vụ quá nhiều trong khi cơ chế để bảo đảm thực hiện quyền của Chấp hành viên gặp không ít khó khăn trong việc giải quyết thi hành án dân sự như: Triệu tập nhưng đương sự không chấp hành; khi giải quyết thì đương sự bỏ đi; việc áp dụng một số biện pháp bảo đảm; cưỡng chế thi hành án khấu trừ thu nhập; yêu cầu các cơ quan, chính quyền địa phương cung cấp thông tin xác minh điều kiện thi hành án của đương sự; phối hợp giải quyết thi hành án... không có sự ràng buộc, “chế tài” như kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên (họ có quyền yêu cầu, buộc phải thực hiện, còn Chấp hành viên thì không có cơ chế đó).
Mặt khác, hiện nay các quyền lợi của Chấp hành viên trong khi tác nghiệp gần như không được bảo đảm, trong khi các rủi ro, dẫn đến nguy cơ bồi thường ngày càng lớn, thậm chí nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng là rất cao. Bởi các quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành ngày càng có xu hướng “trói buộc” trách nhiệm, nghĩa vụ của Chấp hành viên nhưng lại không có cơ chế để bảo vệ quyền lợi, tính mạng của họ, Chấp hành viên chỉ được lực lượng Công an bảo vệ khi tổ chức cưỡng chế, còn khi tác nghiệp một mình thì không có cơ chế để bảo vệ, công cụ hỗ trợ hiện nay gần như không được trang bị, sử dụng, khi gặp các đối tượng hung hãn, côn đồ, manh động chống đối Chấp hành viên rất dễ nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng.
Điều bất cập, hạn chế lớn thứ năm là về quyền và nghĩa vụ của người được thi hành án, người phải thi hành án (gọi chung là đương sự), như trên đã nói cần phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự. Điều đó có nghĩa là khi thực hiện các giao dịch dân sự, các đương sự tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận với nhau, không ai có quyền ép buộc và khi xảy ra hậu quả thì các bên phải tự chịu trách nhiệm, tự chứng minh các điều kiện để khắc phục các hậu quả, thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên. Tuy nhiên hiện nay các quy định của Luật Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành đang có rất nhiều bất cập, quyền và nghĩa vụ của các đương sự chưa rõ ràng, chưa tương xứng với nhau hoặc buộc cơ quan thi hành án, Chấp hành viên phải thực hiện các nghĩa vụ đáng lẽ ra là thuộc về đương sự như: Quyền thỏa thuận về việc thi hành án, đương sự tự thỏa thuận thi hành án xong nhưng lại có văn bản thỏa thuận thôi không yêu cầu thi hành án, cơ quan thi hành án ra quyết định đình chỉ thi hành án, đương sự tránh khoản tiền nộp phí thi hành án cho Ngân sách nhà nước; Quyền tự phân chia tài sản nhưng trên thực tế, người phải thi hành án và các đồng sở hữu, sử dụng tài sản chung thì không bao giờ muốn khởi kiện, bởi vì họ không muốn tài sản của họ bị kê biên xử lý thi hành án; Việc xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án là nhiệm vụ của Chấp hành viên;…
Ngoài những vấn đề vướng mắc, hạn chế, bất cập nêu trên còn rất nhiều quy định Luật Thi hành án dân sự trong thực tiễn đã làm giải hiêu lực, hiệu quả gây ra không ít khó khăn cho công tác thi hành án. Do đó, đề nghị Tổng cục THADS, Bộ Tư pháp, qua tổng kết cần sớm tham mưu, kiến nghị Quốc hội ban hành Luật Thi hành án dân sự mới thay thế Luật Thi hành án dân sự hiện nay dựa trên các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự; dựa trên mối quan hệ công tác giữa các ngành Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Thi hành án dân sự điều chỉnh các văn bản Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Thi hành án dân sự để đảm bảo đồng bộ, thống nhất; xây dựng mối quan hệ phối hợp rõ ràng, chặt chẽ; đảm bảo cho các bản án, quyết định của Tòa án được thực thi trên thực tế, đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, công dân được pháp luật bảo vệ; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và đảm bảo nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong thời gian tới.
Đào Trọng Giáp
Cục trưởng Cục THADS tỉnh Gia Lai
Cục trưởng Cục THADS tỉnh Gia Lai
Địa chỉ: Số 76 đường Trường Chinh, phường Minh Xuân, tỉnh Tuyên Quang.
Điện thoại: 02073.822.122.
Thư điện tử: tuyenquang@moj.gov.vn